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Ponencias
ORDENACIÓN DEL
ESPACIO RURAL
COMO INSTRUMENTO DE LA MULTIFUNCIONALIDAD
Rafael Crecente,
Dr. Ing. AgrónomoDavid Miranda Barrós, Dr. Ing.
de Montes
"Laboratorio do Territorio"
Escola Politécnica Superior de Lugo
Universidad de Santiago de Compostela
1.
ANÁLISIS DEL MEDIO RURAL EN GALICIA
2. UN EJEMPLO:
EL CASO DEL MUNICIPIO DE BARREIROS
3.
OBJETIVO: MULTIFUNCIONALIDAD
4. PROPUESTAS
5. Anexo: ESQUEMA
METODOLÓGICO PARA LA EVALUACIÓN Y ASIGNACIÓN
DE USOS COMARCAL
La comunicación que se presenta pretende
ajustarse a los contenidos establecidos en la presentación
del libro blanco:
Análisis de la situación existente:
diagnóstico.
Establecimiento de objetivos: modelos de futuro.
Definición de políticas: propuestas.
1. ANÁLISIS DEL MEDIO RURAL EN GALICIA
Para el análisis y diagnóstico
de la situación actual de la actividad agraria en
Galicia, además de las exposiciones precedentes,
es obligada una referencia a la presentación realizada
dentro de la jornada temática de estructuras agrarias
por el profesor Edelmiro López Iglesias. En ellas
se realiza una caracterización de la situación
actual de la agricultura gallega desde un punto de vista
económico y estructural. No obstante, quisiéramos
complementar, si ello es posible, esta caracterización,
realizando una exposición espacial de los datos y
añadiendo otros, con un enfoque territorial del concepto
de rural incorporando a la perspectiva de la actividad agrícola,
la consideración del territorio como soporte de otras
actividades y como objeto de interés de otros agentes,
no exclusivamente agrarios.
Rural
No es un objetivo abordable de esta conferencia
identificar que es rural y que no lo es, aunque todos estaremos
de acuerdo en que si se habla de desarrollo rural, la primera
cuestión debería de ser identificar que se
entiende por rural, puesto que para este concepto se diseña
y aplica la política de desarrollo rural . Entendemos
el concepto de rural, de una manera global y sistémica,
que incluye a un tiempo la componente espacial en cuanto
a ámbito territorial y la población y actividades
que ésta desarrolla.
No obstante, en términos operativos, si adoptamos
el criterio establecido por la OCDE revisado por la UE,
que considera rurales los municipios de menos de 100 hab/km2,
la aplicación de este indicador clasifica como rural
el 83.7% de la superficie de Galicia, lo que supone 229
municipios de los 315 totales y 850.225 habitantes. Estas
cifras hablan por sí solas del carácter rural
de buena parte del territorio gallego. Se presentan agregadas
por comarcas a efectos de una mejor visualización
en la figura nº1. Se presenta además en la figura
nº2 la evolución comarcal entre los años
1960 y 1999, en el que se muestra la evolución demográfica
y el número de habitantes en miles. 234 municipios
gallegos que suponen el 80% del territorio, pierden población
entre estos años.
Medio Físico
Constituye la primera componente, del concepto
de "rural". Destaca en Galicia su variabilidad
biofísica, lo que supone una aptitud para cada actividad,
diferente en cada punto del territorio (afirmación
también válida para los distintos aprovechamientos
agrarios) y a su vez concurrente para varias actividades
en cada punto. Consecuencia de esa variabilidad biofísica
y fundamentalmente de la secular utilización de su
territorio es la diversidad paisajística y la existencia
de paisajes culturales de valor, en su inmensa mayoría
resultado de la utilización agraria del territorio.
En Galicia y buena parte de Europa, predominan los paisajes
culturales frente a los paisajes naturales, constituyendo
este aspecto cultural una característica clave de
su identidad . Esta diversidad lejos de ser considerada
un limitante debería considerarse uno de los principales
factores potenciales de desarrollo de nuestro territorio
rural. Los trabajos y publicaciones de investigación
relacionadas con la inventariación, valoración
y propuestas de gestión de estos paisajes son cada
día más numerosos en Europa en un intento
de proponer métodos para la valorización de
los mismos.
Otro recurso y por tanto factor de desarrollo, lo constituye
el patrimonio natural existente en el territorio. La figura
nº4 representa como indicador de este patrimonio el
porcentaje de superficie comarcal incluida en la propuesta
gallega para la Red Natura conforme a la Directiva 92/43/UE.
Población
La segunda componente del rural es la población.
Dentro de esta componente, el trabajo en las actividades
agrarias, ha sido tradicionalmente utilizado para caracterizar
lo rural.
Los indicadores globales de esta actividad, cuyo análisis
y comparación se realiza en otras comunicaciones
presentadas son:
- 114.800 explotaciones agrarias y 621.600
ha de SAU
- 270.053 explotaciones agrarias y 696.690
ha de SAU, superficie total censada 2.041.798 ha ; ver figuras
4 y 5 en las que se observa la distribución del total
de explotaciones en función de su superficie total.
- 79.200 personas inscritas en el Régimen
Especial Agrario en Galicia en 1999. La figura nº7
representa la distribución de las personas inscritas
en el régimen especial agrario en cada comarca en
el año 2001 por cada 1000 habitantes de edades comprendidas
entre los 16 y los 64 años . En la figura nº10
se representa la distribución por comarcas de la
importancia de la ocupación en la agricultura , y
se señalan con trama, aquellas comarcas en las que
la actividad agraria constituye en términos porcentuales
la que emplea a un mayor porcentaje de su población
ocupada. Las comarcas en las que la actividad agraria es
la principal (entendida como la que ocupa un mayor porcentaje
de personas) ocupan un tercio de la superficie de Galicia.
La tendencia descendente en el número de inscritos
en el REA es clara, pero destaca la importancia en términos
cuantitativos que mantiene la agricultura en la provincia
de Lugo.
- El envejecimiento de la población
constituye otra característica asociada al concepto
de rural. La figura nº3 representa el porcentaje de
personas de edades superiores a 65 años respecto
al número total de habitantes.
- La estructura de la propiedad, y titularidad
privada de las tierras (tanto individual como colectiva)
son características diferenciales de lo rural en
Galicia con respecto al resto del estado. El número
de titulares catastrales es de más de un millón
y medio, el número de parcelas de más de trece
millones lo que supone una superficie media por parcela
de 0,23 ha con la distribución espacial que se puede
ver en la figura nº5 Frente a estos niveles de fragmentación
de la propiedad destaca la importancia de los montes vecinales
en mano común cuya importancia se presenta en la
figura nº6. Constituyen estas superficies un factor
de desarrollo de estas comarcas siempre y cuando se acierte
con las medidas necesarias para su valorización.
- Si consideramos conjuntamente, el binomio
territorio-actividad agraria, asimilable a oferta de recursos-demanda
de recurso, podemos afirmar que la oferta en términos
porcentuales de suelo de elevada aptitud agrológica
respecto a la superficie total de Galicia, para el desarrollo
de las actividades agrarias es tremendamente escaso y sometido
a una competencia creciente de los usos urbanísticos
y forestales con especies de crecimiento rápido.
Las cifras respecto a la utilización del suelo en
Galicia, proceden de diferentes fuentes, no siempre coincidentes,
hecho atribuible a los objetivos de cada uno de los trabajos
realizados y a las escalas de trabajo. La fuente más
actualizada y de mayor precisión respecto a la utilización
del suelo por las distintas actividades la constituye el
Mapa de Usos del Suelo elaborado a escala 1:25.000 . Los
resultados que presenta para Galicia son los siguientes:
|
Usos
|
Galicia (%)
|
A Coruña (%)
|
Lugo (%)
|
Ourense (%)
|
Pontevedra (%)
|
|
Edificado y Minas
|
1,91
|
3,40
|
0,61
|
0,83
|
3,84
|
|
Agroganaderos
|
38,82
|
42,63
|
43,67
|
30,76
|
34,53
|
|
Forestales
|
58,56
|
53,13
|
55,29
|
67,37
|
61,09
|
|
ZZ Húmedas
|
0,11
|
0,27
|
0,07
|
0,01
|
0,08
|
|
ZZ de Agua
|
0,60
|
0,57
|
0,36
|
1,03
|
0,46
|
|
Total
|
100,00
|
100,00
|
100,00
|
100,00
|
100,00
|
Si utilizamos los resultados del II
y III Mapas Forestales de España (Ministerio de Medio
Ambiente, 1986 y 1998) elaborados a escala 1:50.000 cuyo
objetivo es la caracterización forestal, considerando
las superficies agrícolas por exclusión, los
datos reflejan un uso agrícola en algo más
de 827.000 ha (ver figura nº11). No obstante, consideramos
incluso de mayor interés que el valor estático,
los cambios acaecidos entre ambos mapas forestales. Del
tratamiento de la información de ambas fuentes, (consistente
básicamente en una agrupación en 6 clases
para una mejor comprensión de la ingente cantidad
de información que incluyen ambos mapas forestales),
obtenemos la figura nº14, que representa las dinámicas
respecto a la utilización del suelo por las actividades
agroforestales referidas a comarcas y agregadas por provincias.
Como conclusiones principales, destacan los descensos de
las superficies agrícola en más de un 7% (ya
escasa en la situación de partida), la ocupada por
matorral y la ocupada por especies forestales de crecimiento
lento. Frente a estos descensos, el moderado incremento
de la superficie forestal ocupada por especies forestales
de carácter protector y fundamentalmente el incremento
superior al 12% de la superficie ocupada por especies forestales
de crecimiento rápido, básicamente pinos y
eucaliptos.
El enfoque con el que consideramos el concepto de rural,
supone tomar en consideración (para la elaboración
de un diagnóstico, el establecimiento de objetivos
y la definición de propuestas), otras actividades
no estrictamente agropecuarias pero que juegan un papel
principal en el futuro del desarrollo rural y que interactúan
con las actividades agropecuarias. La silvicultura, el "urbanismo"
del territorio rural, y el papel asignado al espacio rural
para la conservación del patrimonio natural constituyen
tres de las principales actividades a considerar por la
competencia con las actividades agropecuarias y por su importancia
para el logro del desarrollo rural. Otras actuaciones sectoriales
como la planificación energética (eólica,
hidroeléctrica), la turística, la paisajística
etc. ejercen asimismo una presión creciente sobre
el uso y la utilización del suelo.
Planeamiento Sectorial con implicaciones
territoriales sobre el medio rural
- Planificación forestal: las condiciones
naturales del territorio gallego para la producción
forestal y las actuaciones de apoyo y fomento promovidas
desde las diferentes administraciones (Unión Europea,
Administración estatal y autonómica) se
han traducido en los últimos años en una
clara apuesta por este sector. El marco global de esta
política forestal en Galicia lo constituye el Plan
Forestal de Galicia (PFG), publicado en 1992 por la administración
autonómica. En él se establecían
una serie de objetivos y metas operativas, y lo que es
más importante, se proponía para un horizonte
de 40 años, un modelo objetivo de monte (ver figura
nº12) señalando las especies forestales adecuadas
a las distintas funciones del monte de acuerdo con las
condiciones de estación . Desde algunos sectores
se ha tachado de baja preocupación por el consenso
y la participación y de un enfoque parcial y desequilibrado
como resultado de análisis comparativos realizados
entre los distintos planes forestales autonómicos
. El plan excluía de sus consideraciones los terrenos
considerados agrícolas en el mapa de cultivos y
aprovechamientos de Galicia y lo que es más importante,
prescindía de la implicación que para las
actividades agropecuarias ha tenido el monte con carácter
histórico en Galicia . El agricultor gallego ha
sido a un tiempo ganadero y silvicultor y el término
monte va más allá de la definición
establecida en la Ley de Montes de 1952. En cualquier
caso, los planes como resultado de procesos de discusión,
debate, propuesta de objetivos y de medidas para alcanzarlos
constituyen siempre instrumentos de utilidad y de deseable
revisión y evaluación.
Si realizamos un análisis espacial del modelo de
monte definido en el PFG (para lo cual hemos digitalizado,
georreferenciado y volcado en un sistema de información
geográfica dicho modelo con un error admisible
para la escala de representación utilizada), obtenemos
la figura nº12 . Una comparación entre el
modelo objetivo propuesto para el horizonte del año
2032 y el III Mapa Forestal en Galicia de 1998 (reclasificados
ambos en cinco clases) presenta los resultados de la tabla
que se presenta en la figura nº12 (excluidos del
análisis en ambos, la superficie que el PFG, considera
espacios sensibles y por tanto objeto de planificación
especial y la superficie ocupada por usos improductivos).
Los resultados muestran que en el año 1998, la
superficie ocupada por eucalipto, pino pinaster y otras
frondosas, supera las previsiones contempladas en el PFG
para el año 2032.
A esta expansión de la superficie forestal ocupada
por especies de crecimiento rápido ha contribuido
indudablemente los Reglamentos de la UE de reforestación
de tierras agrarias. La figura nº13 representa las
superficies reforestadas con subvenciones por comarcas
e intervalos. No obstante la filosofía del Reglamento
europeo, y del propio PFG, pretendía la reforestación
de tierras agrarias marginales, lo que implicaría
establecer que se considera marginal. La marginalidad,
entendida como probabilidad de abandono de la actividad
agraria, supondría determinar ésta tanto
desde el punto de vista de medio físico como desde
el punto de vista socioeconómico y estructural.
Lo cierto es que en los primeros años las reforestaciones
de tierras se han realizado sin identificar esa marginalidad,
lo que ha supuesto una reforestación de tierras
de elevado valor agrológico, y una alteración
del tradicional paisaje cultural agrario, cuando realmente
existen importantes superficies en Galicia de mayor aptitud
por condiciones estructurales para el desarrollo de la
actividad forestal productora.
- Planeamiento urbanístico:
el modelo de poblamiento de Galicia, caracterizado por
la existencia de casi 30.000 entidades de población,
(1,1 entidades de población por km2, la gran mayoría
de un reducido número de habitantes), la dispersión
geográfica de las mismas y asociadas a ellas las
explotaciones agrarias, constituyen otro factor diferencial
respecto al resto del estado. La importancia del urbanismo
como política responsable del control de los usos
del suelo (más allá de una mera clasificación
urbanística del mismo), como herramienta para la
dotación de infraestructuras, equipamientos, servicios
y habitación como instrumento en suma para el desarrollo,
también de las áreas rurales, ha sido a
nuestro entender infravalorada e infrautilizada. Como
su propio nombre indica, el urbanismo se ha centrado en
el suelo urbano y el urbanizable (cuestión harto
compleja con el número de entidades ya mencionado)
y ha prescindido de la posibilidad que la propia legislación
autonómica ofrecía y ofrece de identificar
y asignar usos (con mayor o menor grado de vinculación)
de modo semejante a los planes de ocupación del
suelo en Francia o Alemania. Independientemente de esta
no consideración de lo rural en el planeamiento
urbanístico, (falta de incorporación de
criterios de planificación física en la
formulación del planeamiento, falta de criterios
técnicos para la identificación y valoración
del suelo a destinar a usos agroforestales, de interés
paisajístico etc), la realidad urbanística
vigente es la recogida en la figura nº15 . Se constata
la ausencia de planeamiento municipal en un tercio de
la superficie de la comunidad autónoma. Si analizamos
el grado de actualización y adecuación a
la legislación urbanística vigente, el estado
es más desolador. Por otra parte, el interés
demostrado por las administraciones y técnicos
ajenos al urbanismo respecto a los instrumentos de planeamiento
urbanístico ha sido también escaso, a pesar
del interés y utilidad que nuestro entender presentan
para la planificación y el desarrollo de las actividades
agrícolas, ganaderas, forestales, turísticas,
de protección ambiental, de dotación de
infraestructuras y equipamientos rurales etc. Más
allá de estas carencias, el problema principal
lo constituye no la falta de planeamiento municipal (que
se suple con las normas provinciales) sino la falta de
disciplina urbanística, por parte de las administraciones
locales, lo que permite mantener ese sentir generalizado
entre la propiedad, de que cada parcela es un hipotético
solar. Obviamente este fenómeno, desde un enfoque
de utilización agraria del suelo, es tanto más
grave cuanto mayor es la importancia en términos
de ocupación agraria en cada municipio.
- Planificación de espacios naturales:
otra función asignada al espacio rural, que
cobra cada día mayor importancia, es la conservación
de la biodiversidad. El Plan Forestal de Galicia,
consideraba entorno a 340.00 ha como áreas
objeto de planificación especial. Posteriormente
con la publicación de la Directiva 92/43 de
Hábitats se elaboró por parte de la
Consellería de Medio Ambiente la propuesta
gallega de lugares a incluir en la red natura (ver
figura nº16), que suponen algo más de
369.000 ha. La contribución superficial de
cada provincia al total de la superficie propuesta
para inclusión en Red Natura, se recoge en
la antedicha figura. El cumplimiento del artículo
6 de la Directiva comunitaria, obliga al control y
evaluación ambiental de cualquier actividad
no tradicional desarrollada en estos lugares de interés
comunitario. En la práctica esto supone, mientras
no se desarrolle la propuesta de ordenación
y el modelo territorial correspondiente a cada Lugar
de Interés Comunitario (LIC), una potencial
fuente de conflictos entre el lógico deber
de conservación y las actividades agrarias
y no agrarias, que en estos se desarrollan en el presente
o que se pretendan implantar en el futuro. En el interior
de estos LICs se localizan 935 entidades de población,
cuyos habitantes contemplan la propuesta con desconfianza.
Sin embargo, la presencia de estos LICs, podría
ser considerada una oportunidad para el diseño
y aplicación de medidas agroambientales específicas,
para compatibilizar conservación y desarrollo
de actividad agraria o para diseñar estrategias
de comercialización de productos agrarios apoyadas
en la calidad ambiental de los territorios. Las comarcas
con mayor porcentaje de superficie incluida como LIC
coinciden con las comarcas en las que el porcentaje
de población agraria es mayor; población
y actividad por tanto han contribuido al estado de
calidad actual que ha hecho merecedores de su inclusión
en la propuesta a estos territorios.
- Es necesario completar esta
descripción con una referencia a la concentración
parcelaria (CP) en Galicia, la actuación estructural
de mayor importancia aplicada en Galicia en los últimos
50 años. La figura nº17 representa la
distribución por comarcas de las actuaciones
de CP finalizadas y la trasparencia nº21 las
actuaciones en proceso de concentración. Esta
actuación clásica de estructuras no
ha sido ni es en la actualidad exclusiva de Galicia
aunque si se han producido en la mayoría de
los países de Europa cambios importantes en
su concepción y aplicación. De esta
forma, en la aplicación de la concentración
parcelaria, se citan en Holanda tres etapas diferenciadas
:
- la primera aplicada hasta la década
de los 60, con objetivos exclusivamente agrícolas.
- la segunda etapa entre 1960-1990
en la que se llevan a cabo planes de desarrollo
multifuncional, introduciendo consideraciones
relativas a mejoras agrícolas, protección
de la naturaleza y el paisaje y previsiones e
infraestructuras para el recreo y uso público.
- la tercera etapa comienza en la
década de los 90 en la que se revisa el
futuro papel de las áreas rurales, se consideran
objetivos múltiples, y para cada ámbito
se proponen tipologías específicas
de proyectos.
En cuanto a la vigencia, bastan dos ejemplos;
Alemania considera como primera Acción
Prioritaria en su programa de desarrollo rural
para los años 2000-2006 el apoyo a proyectos
para la reparcelación, la construcción
de vías rurales, programas de renovación
de pueblos; protección del patrimonio cultural,
medidas para la mejora de las estructuras agrícolas
y forestales y apoyo a los procedimientos simplificados
de intercambio voluntario de parcelas y la gestión
agrohidrológica. El programa regional del
Land de Baviera, a pesar de haber concentrado
ya buena parte de su territorio, contempla como
tercera prioridad, la concentración parcelaria
la construcción de infraestructuras rurales
y los programas de renovación de pueblos
con una financiación de 689.36 millones
de euros .
De los trabajos de evaluación de los resultados
alcanzados por esta actuación , en Galicia,
podemos afirmar de manera esquemática lo
siguiente:
La CP supone, a finales del año 2000, la
acción estructural más relevante
de Galicia con 1.129 zonas que afectan al 21%
del territorio gallego e involucran a más
de 250.000 propietarios.
Existen 108 zonas de CP que presentan inactividad
durante los últimos 6 años y afectan
a 59.000 ha, existiendo una menor incidencia de
zonas paradas en los municipios que presentan
los mejores valores para los indicadores agrarios.
En cuanto a las zonas paradas, mediante diversas
técnicas de análisis estadístico
multivariante y el uso de más de 100 variables
socioeconómicas y ambientales se han podido
establecer la relación entre la inactividad
de las zonas de CP e indicadores como la ocupación
en la agricultura y la evolución del número
de cabezas de ganado vacuno de leche, resultando
una menor incidencia de zonas paradas en los municipios
que presentan los mejores valores para tales indicadores.
Las parroquias gallegas sin CP pierden el doble
de superficie agrícola que las que poseen
zonas de CP finalizadas.
La CP constituye en Galicia un claro freno al
masivo despoblamiento rural, resultado que se
ha verificado para las diferentes unidades territoriales
(parroquias, municipios y comarcas) y para distintos
grados de ruralidad establecidos. Esto permite
concluir que se dispone de una herramienta de
planificación rural, la CP, que con las
mejoras oportunas favorece la fijación
de la población en el medio rural.
Estos resultados invitan a reflexionar sobre la
necesidad de aprovechar la posibilidad de potenciar
la agricultura y la silvicultura allí donde
sea posible y exista una respuesta positiva.
De las características estructurales de
lo rural en Galicia expuestas con anterioridad,
se deriva la necesidad de actuación para
la optimización de las actividades productivas
agroforestales. Para ello, la actuación
de concentración parcelaria puede ser un
instrumento válido, pero es necesario un
replanteamiento y actualización de la misma.
Esta actualización, podría optimizar
no sólo estas actividades, sino muchas
otras, incluida la gestión de los espacios
naturales, el urbanismo una mejor planificación
y gestión de los usos del suelo etc. puesto
que a todas ellas condiciona la configuración
de la propiedad.
El resultado de la proyección
espacial de estas y otras políticas sectoriales
se traduce en una amalgama de actuaciones carentes en
muchos casos de mecanismos e instrumentos de coordinación;
compiten las actividades promovidas por la iniciativa
privada y compiten las actuaciones promovidas por las
distintas administraciones. Frente a esta situación
convendría instaurar la cultura de la cooperación
frente a la de la competencia, generar sinergia y complementariedad,
construidas a partir de la definición conjunta,
consensuada y participativa de un modelo territorial
conjunto.
Como conclusión global podemos decir que Galicia
y en general España, se han caracterizado hasta
fechas recientes por un modelo de ordenación
territorial y desarrollo orientado por criterios económicos,
con un peso importante de las infraestructuras como
ejes vertebradores, sin una práctica real de
la orientación de planificación física
en la ordenación territorial, tal y como es entendida
en la Carta Europea de Ordenación del Territorio.
Todo ello a pesar de las iniciativas y desarrollos legislativos
promovidos en la práctica totalidad de las comunidades
autónomas españolas en ejercicio de las
competencias que les reconoce el artículo 148.1.3
de la Constitución Española. En virtud
de este modelo se han promovido infraestructuras, equipamientos
e instalaciones fundamentalmente orientadas al espacio
urbano . No obstante la ordenación del territorio
rural ha sido objeto de una menor atención, que
no ha ido más allá del fomento de su papel
tradicional como soporte de actividades agroforestales
y en fechas más recientes como soporte de la
biodiversidad, (tras la publicación de la Directiva
Hábitats 92/43) y como ámbito de aplicación
de iniciativas de desarrollo rural (ver figuras nº19,20).
Muchos de los problemas y oportunidades del medio rural
y de las actividades agrarias gallegas no pueden ser
resueltos desde una perspectiva exclusivamente agrícola
o ganadera o forestal, es más, en muchos casos
esta visión sectorial puede contribuir a agudizar
los problemas del mismo subsector y más aún
de otros subsectores productivos.
A partir de la información y caracterización
realizada se pueden establecer una serie de conclusiones
técnicas y objetivas. La valoración de
las mismas en términos de gravedad o importancia
y por tanto la prioridad o necesidad de actuación
requieren una valoración por el conjunto de la
sociedad y de los responsables políticos como
legítimos representantes de esta.
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