Ponencias

ORDENACIÓN DEL ESPACIO RURAL
COMO INSTRUMENTO DE LA MULTIFUNCIONALIDAD

Rafael Crecente, Dr. Ing. AgrónomoDavid Miranda Barrós, Dr. Ing. de Montes
"Laboratorio do Territorio"
Escola Politécnica Superior de Lugo
Universidad de Santiago de Compostela

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1. ANÁLISIS DEL MEDIO RURAL EN GALICIA
2. UN EJEMPLO: EL CASO DEL MUNICIPIO DE BARREIROS
3. OBJETIVO: MULTIFUNCIONALIDAD
4. PROPUESTAS
5. Anexo: ESQUEMA METODOLÓGICO PARA LA EVALUACIÓN Y ASIGNACIÓN DE USOS COMARCAL

4. PROPUESTAS

Ante esta situación, desde el ámbito académico propio de una Escuela de Ingenieros Agrónomos y de Montes, se nos ocurre plantear para su discusión y debate las siguientes consideraciones.
"Si se quiere subir una montaña lo primero es saber donde está la cima", por tanto la primera tarea consiste en plantear el objetivo final a alcanzar, que es el mantenimiento de un medio rural vivo, y en el marco actual, ello sólo es posible apostando por una agricultura y un medio rural multifuncionales. En ambos casos tiene sentido el concepto de multifuncionalidad, aunque en el segundo quizás sería más preciso el de desarrollo sustentable.

El primer reto y quizás el más importante, es alcanzar un consenso amplio entre administraciones, instituciones y ciudadanos respecto al modelo territorial en Galicia y dentro de éste definir cual es el modelo de espacio rural deseado, impulsar en resumen una nueva cultura del territorio. Ello supone incorporar los postulados de la planificación estratégica y del desarrollo sustentable : visión a largo plazo, planteamiento sistémico, tratamiento multidisciplinar, negociación política y participación social.

La planificación constituye una herramienta para tomar decisiones de una forma lógica y racional como método para lograr los objetivos deseados por una sociedad; es el cálculo que precede y preside la acción , y representa la forma en la que la sociedad ejerce el poder sobre su futuro . La planificación o el planeamiento combinan una dimensión política y una dimensión técnica. Técnica ya que supone un proceso sistemático de análisis territorial, un diagnóstico jerarquizado, una propuesta de soluciones alternativas para el logro de los objetivos. Política porque cualquier decisión y planteamiento de objetivos pasa obligatoriamente por los intereses y negociaciones entre los actores sociales.

Las afirmaciones anteriores tienen una clara proyección sobre el territorio, si hablamos de planificación del espacio rural. Puesto que el objetivo fundamental, es que cada área debe ser utilizada de tal manera que provea el máximo beneficio social, sin producir una degradación de los recursos afectados; ha de ser la política la que determine los objetivos y dirima los conflictos de intereses. La componente técnica ha de asegurar que los planes y las propuestas sean factibles, aportando la mayor cantidad de información descriptiva del estado actual, pasado y futuro previsible, para su consideración en el proceso de toma de decisiones que han de efectuar los políticos responsables.
A este respecto una segunda tarea sería el establecimiento de mecanismos efectivos de coordinación e integración entre las distintas administraciones sectoriales (agricultura, medio ambiente natural, montes, aguas, urbanismo, industria, energía, turismo, patrimonio cultural, etc.) con responsabilidades en la gestión del espacio rural. Esta coordinación debería producirse no sólo en el ámbito político de la planificación, sino también en el ámbito técnico, proponiendo medidas y actuaciones concebidas de forma integrada, planteadas con la intención de generar efectos de sinergia para el logro del modelo territorial objetivo. Se trata de incorporar los factores físicos y naturales como factores de desarrollo del medio rural a los planteamientos socioeconómicos considerados prioritarios hasta el presente. La experiencia generalizada es que esta aproximación sistémica que propugna la ordenación territorial ha encontrado grandes dificultades de orden orgánico y funcional, pero pese a ello la consideramos la vía para el logro de los objetivos planteados.

El marco general para el diseño y aplicación del modelo rural objetivo y para el consenso y la cooperación, lo constituye la ordenación del territorio en su orientación de planificación física , a un tiempo política interdisciplinaria y global de carácter horizontal, práctica a desarrollar por la administración competente y disciplina científico-técnica. Afortunadamente Galicia como la mayoría de las comunidades autónomas españolas dispone de la base legal para el logro de estos objetivos merced a su Ley 10/1995 de Ordenación del Territorio. Resta por llevar adelante un desarrollo de dicha ley, de sus instrumentos de aplicación fundamentalmente las Directrices de Ordenación Territorial de Galicia, en este momento en fase de elaboración. En el futuro desarrollo y aplicación práctica de la antedicha ley están puestas muchas esperanzas para el logro de los objetivos planteados.

Hecha esta consideración general y generalista pero prioritaria, podemos intentar apuntar otras propuestas.

1. Desarrollar y aplicar los principios y contenidos de la Ley de Ordenación del Territorio de Galicia 10/1995 tomando en consideración la totalidad de las actividades que se desarrollan en el espacio rural y dentro de éstas con la importancia que merecen las agrarias, prescindiendo de la errónea equiparación de la ordenación del territorio con el urbanismo.
   El modelo de ordenación del medio rural debería garantizar para cada punto del territorio la conservación de sus valores productivos (agrarios), ecológicos, paisajísticos y científico-culturales. Proponer medidas para mejorar elementos y procesos del ambiente que se encuentran degradados. Establecer líneas de acción para la puesta en valor de recursos ociosos. Adoptar una postura proactiva y una gestión creativa de los paisajes y ecosistemas. Metodológicamente estos postulados se implementan en las siguientes fases o etapas :
   
   1. Delimitando geográficamente una serie de unidades de síntesis delimitadas por elementos de medio físico o limites administrativos (como las comarcas),
      
   2. Valorando los méritos de conservación de cada unidad desde una óptica multidisciplinar,
      
   3. Estableciendo las actividades actuales y potenciales a regular a través del sistema de ordenación territorial.
      
   4. Determinando la capacidad de acogida de cada unidad de síntesis para el conjunto de las actividades propuestas. Como capacidad de acogida del territorio entendemos el mejor uso que puede hacerse de él, tomando en consideración el punto de vista del promotor de la actividad que ese uso comporta y el punto de vista social representado por la necesidad de conservar el medio rural.
      
   5. Identificando conflictos actuales y tendencias.
      
   6. Diseñando el modelo objetivo, definido por las categorías de ordenación, entendido como expresión espacial del modelo y que consisten en delimitaciones espaciales para el uso preferente por determinadas actividades.
      La Ley 10/1995 de OT de Galicia establece que las Directrices de Ordenación del Territorio de Galicia "identificarán las áreas que por su valor y potencialidad agraria, ecológica.... deban ser preservadas del desarrollo urbanístico", o cuando menos estableciendo los criterios técnicos a los que obligatoriamente debería ajustarse cualquier actuación de planificación territorial.
      
      
2. Elaborar y aprobar un Plan Territorial Agroforestal, o Plan de Ordenación de Medio Físico, que estableciese los usos vocacionales del suelo rústico, tradicionalmente clasificado exclusivamente desde un enfoque urbanístico. La consideración del medio rural en un sistema de ordenación del territorio debería suponer, en primer lugar su identificación (no por exclusión del urbano y urbanizable sino tomando en consideración su valor y vocacionalidad) un diagnósitico espacial diferenciado, una propuesta de objetivos y líneas de acción y la identificación de categorías de ordenación entendidas como.
   
   
3. Promover dentro del sistema de ordenación territorial actuaciones por parte de la administración agraria para identificar y conservar (como recurso natural no renovable y escaso) el suelo de buena aptitud agrológica. Esta aptitud podrá venir dada, tanto por sus condiciones biofísicas adecuadas, como por su carácter estratégico como factor de producción para la actividad agraria, si ésta supone la principal del territorio.
   Actuaciones que pueden citarse como referente son:
   • la Reserva Agrícola Nacional (RAN ) propuesta en Portugal, en la que se establecen los criterios y se delimita gráficamente el suelo de elevada aptitud agrícola.
     
   • El Avance del Plan Territorial Sectorial Agroforestal y del Medio Natural de la Comunidad Autónoma del País Vasco , instrumento de ordenación territorial derivado de la ley 4/1990 de ordenación del territorio del País Vasco, con el que se puede ejemplificar la incardinación de la política agraria y rural en el sistema de ordenación del territorio. En este documento se establecen:
   • las bases para la ordenación: ámbito competencial del plan, usos del suelo y actividades consideradas, categorías de ordenación y condicionantes superpuestos sobre estas;
     
   • las directrices y regulaciones: se definen los criterios para la implantación de usos, la normativa propia de cada categoría de ordenación y las directrices a aplicar en las zonas de condicionantes superpuestos),
     
   • los instrumentos de actuación,
     
   • las normas de aplicación del Plan y
     
   • una memoria cartográfica para cada comarca.
     
     
4. Una vez zonificado el territorio en diferentes comarcas, diseñar modelos de ordenación y asignación de usos al suelo con un grado de vinculación mayor o menor, pero equiparándolos a la figura de plan de ordenación de medio físico contemplada en la Ley 10/1995 de ordenación del territorio de Galicia, para de esta forma establecer las relaciones jerárquicas con otras figuras de ordenación (planeamiento urbanístico etc.). Un esquema metodológico para el diseño de estos planes se presenta en el anexo.
   
   
5. Diseñar y aplicar una Política de Gestión y Tenencia de la Tierra. El término "tenencia", incluye una componente estática y una componente dinámica ; la componente estática incluye la propiedad, su uso y su valoración. La componente dinámica incluye un conjunto de medidas que pretenden conciliar la propiedad y la utilización de la tierra con la ordenación de usos; compatibilizar en resumen los intereses privados y públicos. Instrumentos de una política de tenencia de la tierra son los procedimientos establecidos para regular segregaciones y agrupaciones de parcelas, la concentración parcelaria, la resolución de conflictos de lindes, un catastro multifuncional, el registro de la propiedad, el mercado de tierras, los métodos de valoración de la tierra, la fiscalidad sobre las tierras o la planificación de usos . La importancia de las políticas de tenencia de la tierra como primer elemento para el logro del desarrollo sostenible crece hoy en día en todo el mundo. Todos somos conscientes de la importancia de la propiedad de la tierra en Galicia y de sus características.
   
   
• Actualizar la concentración parcelaria: en objetivos y procedimientos de trabajo, en la coordinación con otras actuaciones de planificación, en garantizar el uso previsto para las zonas que se concentran. Diseñar actuaciones de concentración específicas para cada ámbito para mejorar su eficacia y su eficiencia y fundamentalmente mejorar la toma de decisiones previas a los decretos En este sentido se presenta un modelo académico resultado de un proyecto de investigación financiado por la Xunta de Galicia para la selección de zonas prioritarias para acometer actuaciones de concentración parcelaria desarrollado en nuestro grupo de investigación (ver figura nº23). El modelo considera apto para la concentración parcelaria el 32% del territorio gallego, con diferentes grados de aptitud, siendo 300 las parroquias que presentan la aptitud más alta, lo que supone el 20% de la superficie de Galicia. Si sobre los resultados del modelo propuesto superponemos las zonas en las que una vez iniciada la actuación, éstas se han visto paralizadas podemos estimar grosso modo la validez del modelo propuesto. Para la valoración que merece a los agricultores la actuación de concentración parcelaria, hemos realizado una serie de encuestas, a dos grupos de agricultores. Sin un tratamiento todavía definitivo de los resultados podemos afirmar por una parte, que para los agricultores de parroquias en las que se ha realizado esta actuación merece una valoración negativa en el 6% de los encuestados, para un 9% la valoración es neutra y un 85% realizan una valoración positiva. Un segundo grupo de agricultores lo componen aquellos residentes en parroquias sin concentración parcelaria. El 82% se mostró favorable a la realización de la misma, el 17% en contra y el 1% contestó que se estaba realizando en estos momentos. A nuestro entender en el controvertido tema de la evaluación de los resultados de la actuación, la opinión de los/las afectados/as, ha de ser tomada en consideración y permite aclarar además algunas controversias.
  
  
• Mejorar la coordinación Catastro-Registro de la Propiedad, y fundamentalmente hacer más accesible la información catastral a todos los ciudadanos, técnicos de las diferentes administraciones, instituciones etc. La próxima finalización de las actualizaciones catastrales en todos los municipios gallegos (financiada con fondos europeos) y la obligatoriedad de incorporar la referencia catastral en la tramitación de ayudas de la PAC, mejorarán la disponibilidad de información, restaría hacerla de más fácil acceso para de esta forma contribuir a incrementar la movilidad de tierras. La posibilidad de acceder vía internet a la información catastral supondrá sin duda un efecto tremendamente positivo.
  
  
• Deslindar o clarificar los límites de los montes vecinales en mano común como primer paso para gestionarlos de manera más eficiente y eficaz, promoviendo planes de uso y ordenación ajustados a las demandas de la propiedad y tomando en consideración que en amplias zonas de Galicia, constituyen el recurso más importante para el mantenimiento de estos territorios vivos y habitados.
  
  
• Zonificar el territorio rural estableciendo áreas de diagnóstico homogéneas en cuanto a la problemática del medio rural, para diseñar y aplicar programas y modelos específicos para cada ámbito territorial.
  
  
• Definir que se entiende por marginalidad de tierras agrarias y delimitar las zonas que reúnen tal característica para su uso preferente como forestal productor, en base a criterios de medio físico y socioeconómico.
  
  
• Poner en práctica procesos de planificación de usos de la tierra (PLUT) y aplicar sus principios en actuaciones piloto sobre determinadas parroquias. La planificación de los usos de la Tierra supone: la valoración sistemática del potencial de tierra y agua, de las diferentes alternativas de uso y de las condiciones ambientales, económicas y sociales, todo ello para seleccionar y adoptar la mejor de las opciones de uso desde el punto de vista de la sociedad. Su propósito es seleccionar y poner en la práctica aquellos usos de la tierra que satisfarán mejor las necesidades de las personas a la vez que se salvaguardan los recursos para las generaciones futuras. La fuerza motriz de la planificación es la necesidad del cambio, la necesidad de una mejor gestión o la necesidad de un modelo diferente de uso de la tierra establecido por un cambio en las condiciones de entorno. Afecta o considera todos los tipos de uso de la tierra rural: la agricultura, el pastoreo, la silvicultura, la conservación de la fauna y la flora o el turismo. La planificación también proporciona una guía en casos de conflicto entre los usos de la tierra rural y la expansión urbana o industrial, indicando qué áreas de tierra son las más valiosas para el uso rural. La PLUT, tiene como objetivo generar las condiciones para alcanzar una forma sostenible, ambiental y socialmente compatible, deseada por la sociedad y económicamente viable del uso de la tierra; al mismo tiempo pone en marcha procesos sociales para lograr decisiones y consensos sobre el uso de espacios y la protección de áreas de propiedad privada, comunal o pública . Es útil como instrumento de desarrollo rural siempre y cuando se satisfagan dos cuestiones previas
  
  
  • la necesidad de los cambios en los usos de la tierra, o las acciones para prevenir algún cambio no deseado, debe ser aceptado/a por la/s personas involucradas;
    
  • debe existir el deseo político y la habilidad para poner en práctica el plan.

  
  Donde estas condiciones no se reúnen, y todavía los problemas se están planteando, puede ser apropiado establecer una campaña de sensibilización o preparar áreas de demostración con el objetivo de crear las condiciones necesarias para una planificación eficaz. Esta actuación podría llevarse a cabo conjuntamente con las actuaciones de concentración parcelaria desarrolladas de acuerdo a la nueva Ley 12/2001 de concentración parcelaria de Galicia, una vez que ésta tenga el necesario desarrollo reglamentario para poder ser aplicada. Otra posibilidad a nuestro entender de gran interés sería la consideración de la planificación de usos de la tierra como objeto de financiación por los programas de desarrollo rural, Leader+, Proder II, o los futuros programas de la Axencia Galega de Desenvolvemento Rural. Esta Planificación de Usos de la Tierra conlleva una serie de principios para su aplicación, que son en esencia los mismos principios que guían la iniciativa comunitaria Leader+, la Estratexia Galega para el Medio Rural o la Estrategia Territorial Europea. En otros países europeos, esta iniciativa Leader ha sido utilizada para que cada comunidad rural defina su propio modelo de territorio entendido como reparto espacial de usos y actividades, con una fuerte participación social en el diseño y consenso de dicho modelo. En contra de lo que puede parecer una opinión generalizada respecto al rechazo que supondría el establecimiento de asignación de usos por parte de los agricultores, la sociedad rural aparece dispuesta a sorprendernos. De encuestas realizadas en nuestro grupo de investigación en una muestra del 10% de la población agraria de una serie municipios de Galicia se planteó al agricultor entrevistado cual sería su postura frente a una hipotética ordenación de usos en la parroquia, que estableciese zonas para las plantaciones forestales, para el cultivo agrícola o para la construcción. Los resultados muestran que el 50% de los encuestados se muestran muy de acuerdo, el 25% de acuerdo, un 15% no sabe o no contesta y sólo un 10% se manifiesta en desacuerdo.
  

• Valoración multidimensional del territorio a una escala y nivel de detalle ajustado a la diversidad territorial de Galicia. Por valor territorial entendemos mérito de conservación en su estado actual o potencial, y por multidimensional, entendemos valor ecológico (ya realizado mediante la propuesta de Red Natura), paisajístico, geológico, etnográfico, recreativo, didáctico, pero también agronómico y forestal.
  

• Favorecer la movilidad de tierras mediante el apoyo al arrendamiento de tierras, la constitución de un ente de gestión de tierras o el incremento de la presión fiscal sobre las tierras improductivas (como ya apunta la nueva ley 12/2001 de concentración parcelaria de Galicia). En las encuestas a agricultores antes aludidas, se incluía una pregunta específica sobre esta cuestión. Cual sería su postura ante la incentivación del arrendamiento de tierras, ofreciéndose tres opciones excluyentes: bien, opción seleccionada por el 87% de los entrevistados, indiferentes un 9% y mal un 8%. A la pregunta acerca de su opinión acerca de este ente de gestión, un 61% manifestó que lo vería bien, un 10% manifestó que lo vería mal y un 29% no sabe o no contesta. Se incluyó también una pregunta respecto a la valoración personal como buena, mala o no sabe o no contesta, respecto al incremento de la presión fiscal sobre tierras improductivas. Un 44% de los entrevistados manifiesta una opinión favorable, un 29% no sabe o no contesta y para un 27% la opinión es desfavorable. De nuevo nos sorprende la sociedad rural.
  

• Aplicar los principios de la iniciativa Leader, apoyar la formación para la corresponsabilización y participación de la población local en el diseño de sus propios estrategias de desarrollo; formar a formadores; adecuar el estado del conocimiento de los expertos a la población rural. Movilizar y motivar a la población rural. Incorporar formación específica en estas materias de diagnóstico rural y planificación participativa en los centros de extensión agraria.
  

• Aplicar "benchmarking" en prácticas de desarrollo rural, revisando otras actuaciones similares llevadas a cabo en otros países de nuestro entorno como el programa de Village Renewal de algunos estados alemanes y austriacos, que han dado resultados positivos aplicados en ocasiones conjuntamente con actuaciones de concentración parcelaria. A partir de esta revisión, diseñar y aplicar programas de renovación de pueblos, que tengan por objetivo hacer de los núcleos rurales espacios agradables para vivir y trabajar. Los programas de renovación de pueblos, no constituyen actuaciones de maquillaje, sino actuaciones integrales con soporte financiero y una estrategia orientada a mejorar las condiciones de vida de los habitantes de esto núcleos y a fortalecer las capacidades económicas de las pequeñas empresas, mejorando las condiciones de habitación, creando nuevos y atractivos espacios públicos y ejecutando nuevas infraestructuras, todo ello sin renunciar a la identidad histórica y cultural de cada pueblo .
  

• Aplicar las 4 D´s de la Democracia : Descentralización, Desconcentración, Desburocratización, Desregulación.
  

• Incluir dentro de los contenidos formativos de Escuelas de Ingeniería Rural, temas gestión de conflictos, participación local, diagnóstico rural participativo, planificación de usos de la tierra; formar en suma "generalistas especializados"
  

• Apostar por innovación y la investigación para lo cual el primer paso a nuestro entender es aumentar la disponibilidad de la abundante información existente fundamentalmente en las administraciones y universidades. Estamos en la sociedad de la información y es necesario prescindir del lema de que la información es poder para asumir que el intercambio de información genera riqueza.