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Ponencias
EVOLUCIÓN Y
PERSPECTIVAS DE FUTURO DE LA AGRICULTURA EN NAVARRA
Manuel Rapún
Gárate
Departamento de Economía
de la universidad Pública de Navarra
1. INTRODUCCIÓN
2. TENDENCIAS RECIENTES DE
LA AGRICULTURA DE NAVARRA
3. ASPECTOS BÁSICOS
DEL CONTEXTO EUROPEO E INTERNACIONAL
4. PERSPECTIVAS DE
FUTURO DE LA AGRICULTURA DE NAVARRA
5. BIBLIOGRAFÍA
1.
INTRODUCCIÓN
El objetivo de esta ponencia consiste en plantear
algunas reflexiones sobre la evolución reciente y las
perspectivas de futuro de la agricultura de Navarra. Estas
reflexiones forman parte del trabajo colectivo de elaborar
un Libro Blanco sobre la Agricultura Española. Dadas
las características del encargo realizado, la ponencia
tiene un carácter general y eminentemente cualitativo.
Se trata de articular un conjunto de ideas sobre la agricultura
de Navarra y su inserción en el contexto, europeo e
internacional en el que debe desarrollar su actividad.
En 1994 la revista Papeles de Economía
Española publicó un número titulado "Sector
agrario. Bajo el signo de la incertidumbre". La presentación
editorial citaba cuatro premisas a las que debía hacer
frente la agricultura española, a saber, la nueva PAC;
la Ronda Uruguay; las nuevas competencias de la política
agraria a compartir entre Bruselas, Madrid y las regiones;
y la presencia de problemas estructurales no resueltos.
Llegados al inicio del tercer milenio, y al
margen de la cuestión competencial, veamos cuáles
son los retos a los que tiene que hace frente la agricultura
europea y la navarra dentro de ella. En primer lugar, la nueva
PAC de 1992 fue reformada, al menos parcialmente, en 1999
como resultado de la Agenda 2000. En estos momentos, se iba
a proceder a una "Revisión intermedia" que,
al parecer, ha sido aplazada parcialmente en la cumbre de
Bruselas y se han tomado decisiones de gran importancia, en
relación con el periodo de programación 2007-2013.
En segundo lugar, la liberalización
comercial va a registrar un nuevo impulso en la Ronda del
Milenio que se celebra en Doha, cuyo final se prevé
para el año 2005. Ello va a suponer un descenso de
la protección en frontera de los productos agrarios,
un aumento del acceso a los mercados de la producción
exterior y un descenso de las restituciones a la exportación,
entre otros efectos. En suma, se trata de un nuevo impulso
a los acuerdos de la Ronda Uruguay, cuyos efectos sobre los
sectores agroalimentarios españoles han sido menos
negativos de lo inicialmente previsto.
El siguiente problema antes citado, se refiere
a la deficiente estructura productiva de la agricultura española.
Aquí el debate puede ser de gran interés y ya
se ha suscitados en la correspondiente jornada temática
del Libro Blanco dedicada a las Estructuras Agrarias. Sobre
esta cuestión tendremos ocasión de plantear
algunas reflexiones.
Como se puede observar, los problemas a los que se enfrenta
la producción agraria tienen un carácter recurrente
y una vigencia permanente. En relación con este tema,
tiene interés detenerse brevemente en recordar las
aportaciones de nuestro laureado Nobel, Thedore Schultz. A
pesar de la creciente integración de la agricultura
en el resto del sistema económico, a pesar de la mejora
en la eficiencia global de la actividad agraria y a pesar
de las posibilidades de la economía financiera que
permite diversificar los riesgos, la actividad agraria sigue
siendo inestable tal como la definió SCHULTZ (1945)
.
Por el contrario, otros autores plantean que
las causas específicas de la inestabilidad agraria
son ahora menos importantes, y por consiguiente, se debilitan
los fundamentos de la intervención en agricultura.
De acuerdo con la OCDE (1991, 520) "aunque la agricultura
es ahora más vulnerable a las tendencias macroeconómicas
generales, su funcionamiento interno ha tendido a hacerse
menos inherentemente inestable". En otras palabras, el
documento citado argumenta que el problema derivado de las
bajas elasticidades de oferta y demanda ha disminuido notablemente,
sobre todo en Estados Unidos. Asimismo, se argumenta que la
integración en el sistema agroalimentario ha permitido
crear nuevas modalidades contractuales que diversifican el
riesgo entre las industrias "en amont" y "en
aval", y la agricultura.
En todo caso y con independencia de este debate,
existen hechos incontestables que aconsejan la continuación
de la intervención agraria. Entre los hechos cabe señalar
la gran diferenciación interna que subsiste en la agricultura
española y europea entre agriculturas eficientes y
marginales. Las primeras llevan a cabo una gestión
empresarial y no precisarían una política agraria
intervencionista. Las segundas tienen dificultades debido
generalmente a causas estructurales. Asimismo, a pesar de
la adaptación de la agricultura, sigue persistiendo
el problema de las elasticidades.
Por otra parte, existen "ideas" que
propician la intervención pública en agricultura.
Una de estas "ideas" se refiere al "modelo
de agricultura" por el que se ha optado en Europa. La
opción de mantener la denominada "agricultura
familiar" puede tener fundamentos más políticos
y sociales que económicos. Asimismo, el renovado interés
por el mundo rural y el medio ambiente, ligados al mantenimiento
de un tejido social y económico, justificarían
la intervención pública.
En este marco global, es donde cabe insertar
este trabajo, que contrariamente a la práctica investigadora
habitual no se inicia con unos interrogantes a los que buscar
una respuesta, sino que justamente, lo finalizaremos con el
planteamiento de algunas preguntas sobre el devenir de la
agricultura de Navarra. De acuerdo con ello el trabajo se
articula del siguiente modo. A continuación, se realiza
un breve repaso, no exhaustivo, que pretende describir la
evolución de los rasgos básicos de la agricultura
de Navarra durante los años noventa, que nos permita,
como conclusión, emitir un diagnóstico al inicio
del tercer milenio. En el apartado tercero se describe el
contexto europeo e internacional configurado por la evolución
reciente y la situación actual de la PAC y las negociaciones
en la Organización Mundial del Comercio (OMC). Por
último, el trabajo finaliza planteando un conjunto
de consideraciones y de interrogantes sobre las perspectivas
de futuro.
2.
TENDENCIAS RECIENTES DE LA AGRICULTURA DE NAVARRA
La agricultura de Navarra se enmarca en el
contexto de una región española desarrollada,
con un PIB per cápita superior a la media comunitaria
a partir de 1997 (l06 en 1998). La economía de Navarra
ocupa una de las primeras posiciones en el contexto económico
regional español desde los años setenta. Este
desarrollo relativo es un factor que favorece el desarrollo
agrario tal como ha sido contrastado por la literatura sobre
economía agraria . Como es conocido, el desarrollo
económico global es una condición necesaria,
aunque no suficiente, para el desarrollo agrario. En este
contexto, no cabe duda que la presencia de una industria agroalimentaria
eficiente contribuye a la modernización y consolidación
del sector primario. En el caso de Navarra, el sector agroalimentario,
a pesar de sus problemas de dimensión, ha sido un elemento
favorecedor del desarrollo agrario, tal como se ha puesto
en evidencia en RAPÚN y Otros (1994).
Tomando como referencia la economía
de Navarra, la evolución del sector agrario ha seguido
las conocidas pautas de declive a medida que la región
se ha desarrollado. Así, durante el periodo 1985-2000
la aportación de la agricultura al PIB ha pasado del
7,3% al 4,2%. Asimismo, la población ocupada en la
agricultura ha pasado del 15,1% al 4,8%. En el año
2000 y según datos de FIES , la aportación de
la agricultura y pesca españolas al VAB nacional a
precios básicos es del 4,6% y la ocupación agraria
del 7,7%.
En el contexto de las agriculturas españolas,
Navarra ocupa una posición relevante sobre todo en
la productividad aparente del trabajo. Sin embargo, tanto
la productividad de la tierra, como la de los consumos intermedios
es relativamente baja. Puede decirse que Navarra tiene una
agricultura relativamente desarrollada, más que una
agricultura rica. El modelo de desarrollo agrario se ha basado
en aumentar la superficie disponible por ocupado y en intensificar
la producción. Las diferencias regionales en productividad
tienen causas diversas, entre los que cabe señalar,
las condiciones naturales, la orientación agrícola
o pecuaria, la articulación de la agricultura con la
industria agroalimentaria, la estructura de la tierra y del
trabajo, la presencia de estructuras organizativas adecuadas
y el entorno económico regional, entre otras .
La productividad aparente del trabajo en Navarra
cabe atribuirla, sobre todo, a la elevada superficie disponible
por ocupado. Llama la atención el papel relevante de
la disponibilidad de regadío como elemento relacionado
de la productividad de la tierra al final del periodo. En
este caso, Navarra dispone de una baja proporción de
regadío, en comparación con otras regiones,
y ello contribuiría a explicar su baja productividad
de la tierra. Además, su tasa de crecimiento de la
superficie regada ha sido inferior a regiones competidoras
como, Murcia, Extremadura Andalucía y Castilla la Mancha.
En todo caso, una ampliación de estas consideraciones
puede verse en el trabajo de CALCEDO (1996), donde se analizan
las disparidades de las agriculturas españolas.
En lo que se refiere a la evolución
de la agricultura de Navarra durante los años noventa,
la oferta agraria se ha mantenido estable a grandes rasgos.
Las superficies dedicadas a los diferentes cultivos apenas
se han modificado, según datos del Departamento de
Agricultura del Gobierno de Navarra. El grupo más importante
en cuanto a superficie, los cereales, ocupa en torno a 215.000
has. De un total de 350.000 has. De superficie de cultivo.
Le siguen la vid (22.000 has.) y las hortalizas (19.000 has.)
Por su parte la ganadería ha incrementado notablemente
tanto sus efectivos como su producción. Destaca el
aumento del rendimiento del ganado vacuno de leche, que ha
pasado en 10 años de 5.000 a 7.000 litros por cabeza.
De la evolución de la estructura de
las explotaciones agrarias, de acuerdo con las Encuestas de
la Estructura de las Explotaciones Agrarias de 1987 y 1997
pueden destacarse los siguientes aspectos:
- El número de explotaciones ha descendido
a un mayor ritmo que en la década precedente, en
torno a un 30%. Situación similar al conjunto de
España. Al final de los años noventa existen
en torno a 25.000 explotaciones.
- La estructura de las explotaciones ha evolucionado
de forma moderada. En comparación con España
puede decirse que en 1997 las explotaciones mayores de 10
has. son más numerosas y ocupan una mayor proporción
de superficie.
- La orientación productiva predominante
es la Agricultura General y la de Policultivos. Las explotaciones
que en términos relativos son capaces de proporcionar
más trabajo son las de Herbívoros.
- El Margen Bruto se concentra en las UDE
intermedias y grandes (UDE 3, UDE 4, UDE 5) en función
de la orientación productiva. Destaca la concentración
en la UDE de las explotaciones de Horticultura y Ganadería
industrial.
En síntesis, la estructura de la tierra
sigue siendo una rémora para el desarrollo agrario.
También cabe añadir como idea básica
el hecho de que la situación en el ámbito regional
es menos grave que en el ámbito nacional. Esta circunstancia
viene siendo una constante desde los años sesenta y
setenta. En todo caso, ello no excluye la necesidad de llevar
a cabo una política de estructuras agrarias que propicie
una base territorial de la actividad agraria más adecuada,
sobre todo, teniendo en cuenta la necesidad de competir con
otras agriculturas mundiales mejor estructuradas y más
eficientes.
La evolución de la población
ocupada durante los años noventa "habría"
aumentado según la EPA, lo cual no parece verosímil.
Es probable que la EPA sobrestime la ocupación real
en torno a un 30%. La evolución del empleo agrario
medido por UTA's ha disminuido entre 1989 y 1999.
La capitalización de la agricultura de Navarra ha seguido
su tendencia creciente. Un indicador, entre otros, es el Índice
de Mecanización que ha pasado de 382 a 573 durante
los años noventa.
De acuerdo con la información suministrada
por el Departamento de Agricultura, Ganadería y Alimentación
del Gobierno de Navarra, la evolución de las macromagnitudes
agrarias ha sido muy dinámica. En términos nominales
la PFA ha aumentado un 66%, los consumos intermedios un 39%
y las subvenciones un 355%. Todo ello hace que la Renta Agraria
se haya incrementado un 132% entre 1991 y 2000.La proporción
de las subvenciones en la Renta Agraria ha pasado del 11%
al 22%, como efecto de la PAC. La productividad aparente del
trabajo se ha duplicado al pasar de 15.000 a 30.000 €.
La renta por explotación en 1997 es de unos 14.000
€.
En relación con el comercio agroalimentario
la década de los años noventa muestra un déficit
permanente, situación contraria a la existente durante
los años ochenta. Ello pone de manifiesto una pérdida
de competitividad del sistema agroalimentario regional. El
sistema agroalimentario navarro muestra una escasa vocación
exportadora y un menor dinamismo que su homólogo nacional.
Este comportamiento negativo contrasta con el crecimiento
del comercio exterior regional, hasta el punto que Navarra
tiene el mayor coeficiente de apertura al exterior de las
regiones españolas. Bien es cierto, que ello se debe
al enorme peso de las transacciones comerciales realizadas
por la multinacional Wolkswagen .
De acuerdo con SALAS (1993, 379) "la competitividad
de una economía acostumbra a relacionarse con la capacidad
que demuestran las empresas que operan desde ella para crecer
y ganar participación en los mercados donde compiten
con otros países". Asimismo, siguiendo a PORTER
(1980) los tres ámbitos condicionantes de la competitividad
son el marco macroeconómico general, las características
propias de cada sector y las relaciones intraempresariales.
Por su parte, SEGURA (1993), hace especial
hincapié en el carácter microeconómico
de la competitividad. En este sentido plantea que la competitividad
depende de los costes de producción, de los precios
de venta y de otros factores estratégicos no relacionados
directamente con los anteriores.
Todo lo señalado hasta aquí,
nos permite realizar una aproximación a un diagnóstico
de la agricultura de Navarra, que, sin ánimo de exhaustividad,
está integrado por los siguientes aspectos:
Puntos fuertes:
- Abundancia relativa de recursos naturales,
espacio y agua.
- Formación más alta que el
conjunto español, aunque debe mejorar.
- Alto grado de cooperativismo comprometido
con la comercialización.
- Buenos servicios de apoyo al agricultor.
- Algún subsector agroalimentario
es relativamente eficiente.
- Nivel de desarrollo de la economía
regional.
- Pertenencia a un eje de desarrollo dinámico
en el ámbito de España.
- Cierta ventaja en el
entramado institucional.
Puntos débiles:
- Deficiencia estructural.
- Elevada parcelación y atomización
de la propiedad.
- Existencia de zonas desfavorecidas.
- Excesiva dependencia de los gastos fuera
del sector agrario.
- Alto envejecimiento de los activos agrarios.
- El pequeño tamaño no permite
economías de escala a nivel comercial.
La evolución descrita ha sido, en cierto
modo, la respuesta de la agricultura y de la industria agroalimentaria
a los cambios registrados en el entorno político y
económico que afectan a sus decisiones. Durante el
periodo de análisis se han registrado dos hechos de
gran trascendencia. En primer lugar, en 1992 se inicia la
reforma de la PAC en algunos sectores de vital importancia
para las agriculturas navarra y española, esta reforma
es seguida de sucesivos cambios que analizaremos en el siguiente
apartado. En segundo lugar, durante este periodo han entrado
en vigor los acuerdo adoptados en la Ronda Uruguay del GATT
y en estos momentos se están negociando los acuerdos
de la Ronda de Doha.
Ante estos hechos, ¿cuál es la
posición de la agricultura de Navarra? ¿En qué
medida la intervención pública regional realizada
durante el periodo de análisis, ha podido ayudar al
sector agrario a superar las posibles consecuencias negativas
de los hechos señalados? ¿Cuál podría
ser la política agraria precisa para ayudar a superar
los retos que tiene planteados en el medio plazo la agricultura
navarra?
Para responder al primer interrogante resultan
pertinentes las consideraciones realizadas por SUMPSI (1994),
al señalar que la agricultura española adolecía
de tres grandes déficit, el estructural, el organizativo
y el de capital humano. El primero de ellos hemos tenido ocasión
de comprobar su persistencia, tanto en Navarra como en España.
En relación con el déficit organizativo,
Navarra cuenta con una clara ventaja comparativa, respecto
a otras regiones españolas, debido a la integración
existente entre sindicatos, cooperativas y agrupación
de productos. Si esta articulación se compara con otras
regiones europeas, Navarra perdería dicha posición.
En todo caso, el "complejo económico-político-organizativo"
presente en la agricultura de Navarra parece ser un hecho
diferencial positivo y tiene notable influencia en la política
agraria regional .
El tercer déficit se refiere al capital
humano. Ante este hecho cabe señalar que Navarra dispone
de una infraestructura bastante adecuada para aumentar y mejorar
la formación de los activos agrarios. La existencia,
desde hace más de una década, de los Institutos
Técnicos y Gestión (Agrícola y Ganadero)
constituye un modelo de incorporar la investigación,
la experimentación y la formación al servicio
de agricultores y ganaderos. En este aspecto, puede decirse
que la agricultura regional se encuentra en situación
relativamente favorable.
Una vez realizado el diagnóstico, nos
planteamos la respuesta al segundo interrogante sobre la política
agroalimentaria regional practicada durante los últimos
años. De acuerdo con el presupuesto por programas del
Gobierno de Navarra, el Departamento de Agricultura destina
una parte relevante de sus fondos a: industrialización
y comercialización agraria y mejora de la eficacia
de las infraestructuras agrarias, donde se incluye concentración
parcelaria y regadíos. El Estado financia parcialmente
estos programas a través de préstamos. La Unión
Europea aporta recursos crecientes a los programas de precios
y mercados y política de rentas.
Aunque, como puede observarse, estos programas recogen la
parte sustancial de los problemas más importantes del
sector agrario y agroalimentario, lo cierto es que tales actuaciones
no consiguen resolverlos. En parte, ello se debe al largo
plazo necesario para transformar la estructura de la tierra
y también al elevado coste que tienen las políticas
de concentración parcelaria y de regadío. En
relación con la primera actuación, desde 1960
hasta 2001 se ha actuado sobre 348.297 has., afectando a 54.315
propietarios y se ha pasado 478.809 parcelas a 114.635. Es
decir, el tamaño medio de la parcela ha pasado de 0,7
has. a 3 has. En todo caso, se trata de parcelas relativamente
pequeñas, que en el caso del regadío suelen
ser todavía más reducidas.
En lo que se refiere al regadío, cabe
señalar que entre 1962 y 1982 no ha existido una política
clara en este sentido. Simplemente, la superficie regada en
Navarra se ha mantenido constante, en torno al 10% de la SAU.
Durante el periodo 1986-2000 se han modernizado 4.947 has.
de las que un 20% se ha modificado el sistema de riego.
Además se han transformado en regadío
10.753 has., lo que ha permitido alcanzar el 15% de la SAU.
Por otro lado, en 1994 el Gobierno de Navarra
diseña una política de regadío con la
aprobación del Plan Foral de Regadíos. Este
plan contiene la planificación a largo plazo de nuevos
regadíos y la modernización de los tradicionales.
En este documento se incluye las hectáreas a irrigar
una vez realizados, el embalse de Itoiz y el Canal de Navarra.
Las previsiones apuntan hacia la transformación de
57.683 has.. Con posterioridad, el Parlamento de navarra ha
promulgado la Ley Foral 7/1999 de Actuaciones y obras en regadíos
integradas en le Plan de regadíos de la Comunidad Foral
de Navarra. Este nuevo plan, recientemente reformado en su
anexo, consta de tres partes: la primera consiste en la modernización
y mejora de 16.594 has durante el periodo 2002-2018 con un
coste previsto de 132,01 millones de euros. La segunda parte
incluye las zonas regables en ejecución, en su casi
totalidad asociada al Canal de Navarra, con una inversión
a cargo del Gobierno de Navarra de 592,83 millones de euros.
En tercer lugar se programan 3.953 has. de nuevos regadíos
sociales, a ejecutar durante el periodo 2002-2005, con una
inversión de 29,54 millones de euros. Una vez realizadas
todas estas transformaciones, Navarra tendría en torno
al 22% de su SAU en regadío. De esta manera, hacia
el año 2018, Navarra dispondrá de la misma proporción
de regadío que Cataluña en 1994 y muy inferior
a la que en la misma fecha disponen la Comunidad Valenciana,
Murcia y Canarias.
En relación con la política de
desarrollo rural, los instrumentos empleados hasta ahora,
dependientes de las decisiones de Bruselas, resultan difícilmente
evaluables. Después de la reforma de los fondos estructurales
de 1988, llevada a cabo por la Comisión Europea, se
desarrolló un creciente interés por el desarrollo
rural . En esencia se trata de diversificar la actividad productiva
en el espacio rural, de manera que los ingresos agrarios sean
complementados con los procedentes de actividades industriales
o de servicios.
En concreto en Navarra se ha ejecutado el Plan
de Desarrollo de Zonas Rurales relativo al periodo 1989-93
con una inversión de 27.000 millones de pesetas en
la zona objetivo 5b. En estos momentos el denominado "Documento
Único de Programación" está referido
al periodo 1994-99 y afecta a una nueva delimitación
de zona 5b, que concentra al 67% de la superficie regional
y al 22% de la población. Los ejes de desarrollo prioritario
son: infraestructuras de base, diversificación de la
actividad y creación de empleo, recursos naturales
y medio ambiente, mejora del hábitat rural y recursos
humanos. La inversión prevista es de 25.730 millones
de pesetas de 1994 .
Otro instrumento de desarrollo rural ha sido
la iniciativa Leader II que ejecutó una inversión
total de 21,5 millones de ecus de 1994 de los cuales 4,81
millones proceden de los fondos estructurales. La estrategia
de desarrollo tiene planteados los siguientes objetivos: actividades
de animación y asistencia técnica, recursos
humanos, turismo rural, valorización y comercialización
de productos agrarios, desarrollo de Pymes y valorización
del patrimonio cultural.
Por otra parte, se encuentra vigente el "Programa
de Desarrollo Rural de Navarra 2000-2006". Este programa
tiene como ejes prioritarios: la mejora de las explotaciones
agrarias; industrias agroalimentarias; Infraestructuras agrarias;
medidas de acompañamiento y silvicultura, medio natural
y paisaje. El presupuesto previsto es 47.506 millones de ptas.
De los cuales 23.938 son aportados por el FEOGA-Garantía.
En suma, no parece que estos instrumentos tengan impactos
relevantes sobre la agricultura regional, aunque es cierto
que pueden actuar como catalizadores del proceso de cambio.
Finalmente, también está iniciado
el tercer programa Leader, conocido como "Leader plus"
con una vigencia durante el periodo 200-2006. Su eje prioritario,
denominado "Estrategia territorial integrada de desarrollo
rural de carácter piloto", tiene como medidas
más importantes los servicios la población,
la valoración del patrimonio natural, cultural y productos
agrarios locales, las Pymes y servicios, el turismo rural
y la Formación y empleo. Existe un segundo eje dedicado
a favorecer la cooperación interterritorial y transnacional.
El importe total de las inversiones previstas es de 32,58
millones de euros, de los el 52% tiene financiación
pública y el resto privada.
3.
ASPECTOS BÁSICOS DEL CONTEXTO EUROPEO E INTERNACIONAL
La evolución de la PAC durante
los años noventa ha estado marcada por la necesidad
de responder, al menos a tres tipos de crisis:
- Crisis presupuestaria interna.
- Crisis de legitimación social interna.
- Crisis externa, de cara a legitimar la
PAC a nivel internacional.
Ante estas circunstancias la regulación
comunitaria ha sido objeto de muchas reflexiones y algunos
cambios de cierta envergadura. Con el fin de presentar todo
ello de forma ordenada, vamos a sintetizar los aspectos más
relevantes de los sucesivos documentos comunitarios e internacionales
y para ello adoptaremos una aproximación cronológica.
3.1. Agenda 2000
La Agenda 2000 constituye un documento de
primera importancia, ya que se recogen las propuestas de
cambio que han de marcar los acontecimientos del período
de programación 2000-2006. Los aspectos que más
nos interesa destacar son los siguientes:
- La Agenda 2000 constituye una propuesta
de reforma del conjunto de intervenciones comunitarias
a implementar durante el periodo 2000-06.
- Los retos a los que se plantea hacer
frente son los siguientes:
- Ampliación de la UE
- Ronda del Milenio
- Aumentar la legitimación
internacional de la PAC
- Mantenimiento del "modelo
de agricultura europea"
- Aumentar la legitimación
interna de la PAC
En relación con la agricultura,
cabe destacar las importantes reformas sectoriales acometidas
y el creciente énfasis otorgado al desarrollo rural.
3.2. Cumbre de Berlín
1999
La cumbre de Berlín representa la
puesta en marcha de todo el período de programación
2000-2006 derivado del acuerdo político alcanzado
para financiar las intervenciones comunitarias. Los puntos
que pueden destacarse son los siguientes:
- El techo de todos los gastos comunitarios
no podrá superar el 1,27% PNB de los países
de la UE.
- El montante global de los gastos agrarios
a efectuar durante el período 2000-2006 equivale
a 297.740 millones de euros.
- Las medidas a implementar
afectan a los siguientes aspectos:
- Puesta en marcha de los Pagos directos
en los Cultivos herbáceos.
- Establecimiento de un nuevo y más
complejo sistema de primas en la carne de vacuno.
- Aplazamiento de la reforma de la OCM
de leche y productos lácteos y aumento de cuotas
a repartir entre los estados miembros
- Presentación de una nueva
OCM del vino y aumento de plantaciones.
- Reglamento horizontal con normas
medioambientales y modulación voluntaria de
las ayudas.
- La nueva Política Desarrollo
Rural absorbe el 11% gasto total y tiene como características
principales las siguientes:
- Creación de un sector más
pujante.
- Aumentar la competitividad zonas
rurales.
- Conservación del medio ambiente
y del patrimonio rural europeo.
- Realizar una planificación
más descentralizada utilizando la herramienta
de la programación.
3.3. Revisión Intermedia
La cumbre de Berlín contenía
un mandato de los Jefes de Estado y de Gobierno a la Comisión
de elaborar un documento "a mitad de camino" sobre
le proceso de reforma de la Pac y el cumplimiento de los
compromisos presupuestarios. Como respuesta a esta mandato
la Comisión elabora el documento COM (2002) 349 final,
titulado, "Revisión intermedia de la Política
Agrícola Común". En términos generales,
puede decirse que esta revisión contiene elementos
de mucho más alcance que los inicialmente demandados
por los responsables políticos de la cumbre de Berlín.
Los aspectos que nos interesa destacar
de este documento son los objetivos de la PAC nuevamente
planteados, las propuestas que realiza la Comisión
para finalizar la Agenda 2000 y sus posibles efectos. Todo
ello se presenta de forma muy sintética.
1. Objetivos de la PAC:
- Conseguir un sector agrario competitivo.
- Realizar una producción agraria
respetuosa con medio ambiente.
- Asegurar un nivel de vida justo y una
renta estable para la comunidad agraria.
- Disponer de agricultura diversificada.
- Simplificar la política agraria
y descentralizar su gestión y realización.
- Justificar las ayudas o pagos directos
con una contraprestación de servicios ofrecidos
a la sociedad por parte de los beneficiarios.
Como puede observarse se hace hincapié
en la competitividad del sector agrario y en asegurar al
agricultor un nivel de vida justos y unas rentas estables.
También merece ser resaltado el hecho de tener que
justificar las ayudas al sector a cambio de algún
tipo de contraprestación, es decir, estamos en presencia
de la muy conocida "agricultura multifuncional"
sobre la cual existe una amplia literatura.
2. Propuestas:
- En los cereales se plantean, entre otras
mediadas, la reducción del precio intervención
y la desaparición de los incrementos mensuales.
- En el vacuno se propone la simplificación
ayudas directas.
- En el sector lácteo se presentan
cuatro opciones para ser estudiadas y se señalan
las ventajas e inconvenientes de cada una de ellas.
- Asimismo, se pretende propiciar una agricultura
sostenible orientada al mercado. Se desplaza la ayuda
del producto al productor y se basará en referencias
históricas desconectadas del nivel de producción.
- Se potencia el desarrollo rural transfiriendo
fondos del primer al segundo pilar de la PAC.
La novedad más importante de
lo anterior es la desconexión entre ayudas y producción.
Se trata de una estrategia para facilitar la incorporación
de los nuevos estados de Europa Central y Oriental y disponer
de una buena posición negociadora en las actuales
negociaciones de la Organización Mundial de Comercio.
3. Efectos previsibles:
1. Efectos internos: Se podrían
alcanzar los objetivos previstos en la Agenda 2000 y afectaría
de la siguiente manera a los distintos agentes:
- Efectos sobre agricultores: Favorable
al ser las ayudas disociadas se pueden orientar más
hacia el mercado. Mejoraría la equidad con la
modulación dinámica.
- Consumidores: Positivo al integrar
en la PAC la calidad y salubridad alimentaria y la sanidad
y el bienestar animal.
- Contribuyentes: Existe un mejor uso
de los recursos públicos.
- Industria alimentaria: Reducción
costes de las materias primas.
- Administraciones: Simplificación
de los sistemas de ayuda.
2. Efectos externos:
- Facilita la integración de los
nuevos miembros.
- Favorece los objetivos estratégicos
de la UE en la OMC. La posición de la UE es reducir
las ayudas que falsean la producción y se presta
mayor atención a la calidad, salubridad, medio
ambiente y desarrollo rural.
3. Efectos financieros:
- Las medidas no superan el techo anual
medio de 40.500 millones de euros propuesto en Berlín.
Este documento ha suscitados un amplio
debate en el conjunto de agentes implicados y ha constituido
la base de discusión sobre los aspectos agrarios
de la cumbre de Bruselas.
3.4. Cumbre Bruselas
Los Jefes de Estado y de Gobierno reunidos
en Bruselas tomaron las siguientes decisiones:
- Respeto límite máximo de
gasto previsto con la ampliación para el periodo
2004-2006.
- Establecimiento progresivo de los pagos
directos a los nuevos Estados miembros iniciados con el
25% en 2004 para finalizar en el 2013.
- Fijación del techo de gasto relativo
al mercado y pagos directos para el periodo 2007-2013,
equivalente en términos reales al gasto anual de
2006.
- Protección de regiones desfavorecidas
y mantenimiento de la agricultura multifuncional.
Como se puede apreciar el calado de las decisiones
es de suma importancia. Por un lado, se aseguran los fondos
de los pagos directos hasta 2013, si bien es probable que
a partir del año 2009 las cantidades nacionales disminuyan
al aumentar la participación de los nuevos miembros.
Por otra parte, se asegura el mantenimiento
de la agricultura multifuncional. Asimismo, parece que las
reformas sectoriales previstas en la "Revisión
intermedia" tendrán continuidad, pero el contenido
horizontal de la citada revisión podría quedar
aparcado. Existe también una cierta incertidumbre
sobre la modulación dinámica y sobre la materialización
concreta de los pagos desacoplados.
3.5. Ronda del Milenio
Una vez ejecutados los compromisos de liberalización
de la Ronda Uruguay, se inicia la siguiente Ronda de negociaciones
en el año 2000 en aplicación del artículo
20 del Acuerdo de Agricultura de la OMC. Más tarde,
con la Declaración de Doha, de noviembre de 2001,
se pretende dar un impulso al proceso negociador. En dicha
declaración, se señala la conveniencia y necesidad
de realizar "negociaciones globales encaminadas a lograr:
mejoras sustanciales del acceso a los mercados; reducciones
de todas las formas de subvenciones a la exportación
con miras su remoción progresiva y reducciones sustanciales
de la ayuda causante de distorsión del comercio".
Asimismo, esta declaración establece que las modalidades
para los nuevos compromisos deben estar definidas no más
tarde de marzo de 2003.
En síntesis los objetivos de la Ronda
del Milenio son continuar las reducciones de la Ronda Uruguay
en relación con:
- Subvenciones a la exportación
- Ayuda interna
- Acceso a los mercados
En la actualidad se discuten las modalidades
que conduzcan a las reducciones planteadas en sus propuestas
de negociación por parte de 121 países. El
avance de algunas propuestas en discusión es el siguiente:
1. Subvenciones a la exportación y
competencia de las exportaciones:
- Una parte importante de los negociadores
plantea la eliminación total de las subvenciones,
sobre todo los países en vías de desarrollo.
- Por otra parte, algunos países
reclaman que se flexibilicen las restricciones a la exportación.
2. Acceso a los mercados, contingentes arancelarios
y salvaguardia especial:
- Reducción arancelaria, sin decidir
aún su modalidad.
- En los contingentes se destaca el problema
de su administración.
- El mantenimiento de la cláusula
de salvaguardia implica llegar a un acuerdo. Actualmente
existen notables discrepancias.
3. Ayuda interna, cajas ámbar, azul
y verde:
- Caja ámbar: Incluye todas las
medidas que distorsionan la producción y el comercio
y el planteamiento es que se deben reducir.
- Caja verde: Aquí se recogen las
ayudas que no distorsionan el comercio o lo afectan en
grado mínimo. En este caso existe una notable disparidad
de criterios sobre su posible revisión, mantenimiento
o ampliación.
- Caja azul: Incluye pagos a la superficie
o cabeza de ganado vinculados a programas de limitación
de la producción. (Pagos directos de la PAC). Algunos
países abogan por su eliminación. Otros
países plantean su mantenimiento. La posición
de la UE implica reducir la caja ámbar a condición
de mantener las cajas azul y verde.
4. Preocupaciones no comerciales: Existe
el acuerdo de que la agricultura puede tener varias funciones,
es decir se trata de considerar de algún modo la
multifuncionalidad.
En este tema La UE junto con Japón
y Noruega, entre otros, son firmes partidarios de retribuir
de alguna manera las funciones no productivas de la agricultura.
Sin embargo, los países en vía de desarrollo
se plantean la siguiente pregunta: ¿las ayudas
que pueden distorsionar el comercio no incluidas en la
caja verde son necesarias para la agricultura multifuncional?
Los países subdesarrollados discrepan.
5. Bienestar de los animales y calidad de
los alimentos: La UE está poniendo un énfasis
especial en que el cumplimiento de ambos requisitos sea
objeto de retribución ya que implica nuevas tareas
y costes para los agricultores y ganaderos. Por su parte,
el bloque contrario se cuestiona la verdadera necesidad
de tales pagos suplementarios y se plantea la siguiente
cuestión: ¿Podrían ser a expensas del
bienestar de las personas?. En relación con la calidad,
debería tratarse en los consejos ADPIC sobre propiedad
intelectual y no en el paquete agrario.
6. Cláusula de paz: Expira a finales
de 2003 y se plantean de forma radical las dos posturas
posibles: prórroga versus desaparición.
7. Desarrollo rural: Este tema ha sido objeto
de extensos debates. El desarrollo rural es vital para los
países en desarrollo, ya que constituye una de sus
estrategias para mejorar su situación. Por otra parte,
los países desarrollados, y entre ello la UE, llevan
años implicados en la misma estrategia. La cuestión
es en qué medida ambos objetivos pueden resultar
incompatibles. De ahí que los países en vías
de desarrollo estén planteando una nueva caja de
ayudas denominada "desarrollo" exenta de compromisos
de reducción y que tenga una atención preferente.
En resumen, y al margen de cuestiones de
técnica arancelaria, lo que actualmente se discute
en la Ronda del Milenio es cómo hacer compatibles
los intereses de los países en vías de desarrollo,
que precisan del comercio exterior para mejorar su situación,
con los intereses del bloque desarrollado, que mantiene
unos elevados apoyos a sus agricultores por razones internas.
En este contexto, la nueva PAC trata de evitar los efectos
más nocivos sobre la renta de los agricultores, que
la liberalización ha de provocar de forma inexorable.
Además, y aunque no ha sido objeto de análisis
en esta ponencia, planea la reciente reforma agraria llevada
a cabo por Estados Unidos, que ha sido criticada en el seno
de la OMC, incluso por algunos aliados de Estados Unidos
pertenecientes al denominado "Grupo Cairns".
4.
PERSPECTIVAS DE FUTURO DE LA AGRICULTURA DE NAVARRA
En lo que afecta a las perspectivas de futuro,
y teniendo en cuenta el modelo de agricultura elegido en Europa,
basado en el mantenimiento de un tejido económico en
el espacio rural, se necesita despejar las incertidumbres
que afectan al sector agrario y también a la industria
agroalimentaria. Para afrontar el futuro con garantías
el sector agrario debe tener una estructura de la tierra más
adecuada y con mayor potencialidad de crear riqueza.
El factor trabajo se está convirtiendo
en protagonista de un "estrangulamiento productivo"
evidente. El gran descenso de actividad unido a la no-mecanización
de ciertas recolecciones altamente productivas ha provocado
un desplazamiento hacia cultivos más extensivos. A
ello cabe añadir que un factor trabajo envejecido no
es lo más adecuado para propiciar el dinamismo que
exige una agricultura competitiva. El segmento más
envejecido, que controla una notable porción de tierra,
se ha convertido en "rentista" de la PAC.
También cabe esperar la difícil
adaptación de la parte del territorio navarro más
desfavorecido y marginal. En este ámbito, es posible
que, junto al desarrollo de nuevas actividades económicas,
siga siendo precisa una política rural de tipo más
asistencial que propicie el mantenimiento de la población
en dichas zonas.
Por otra parte, el mantenimiento y consolidación
de la industria agroalimentaria existente hoy en Navarra precisa
una agricultura más eficiente. Asimismo, la propia
industria, una vez supuesto lo anterior, también necesita
replantear sus estrategias empresariales. A veces estas estrategias
pasan por abandonar sus establecimientos en Navarra y producir
en otros lugares del mundo. En otras ocasiones adoptan la
estrategia de reducción de precios y producción
bajo las denominadas "marcas blancas".
Llegados a este punto nos podemos plantear
algunos interrogantes, cuyas respuestas no nos parecen evidentes.
Entre otros, podemos señalar los siguientes:
- ¿Cuál será en concreto
la nueva PAC y cómo afectará a la agricultura
de Navarra?
- ¿Cómo se articulará
finalmente el tema de la multifuncionalidad, teniendo en
cuenta su relativo rechazo en la OMC?
- ¿Cómo afectará a la
agricultura de Navarra la ampliación de la UE y de
la PAC a 27 Estados?
- ¿Cuáles pueden ser los efectos
de la futura liberalización resultante de la Ronda
del Milenio?
- ¿Está preparada la agricultura
de Navarra para afrontar el futuro?
- ¿En qué medida la política
agraria regional puede ayudar a superar los nuevos retos?
- ¿Es previsible una mejora sustancial
de las estructuras productivas y comerciales?
- ¿Es eficaz la política de
estructuras agrarias?
- ¿Qué estrategias
comerciales cabe esperar se adopten en un próximo
futuro?
Resulta difícil responder a todos los
interrogantes, no obstante, dadas unas condiciones exteriores,
los agentes regionales implicados son conscientes que los
cambios futuros son de una envergadura superior a lo sucedido
en el pasado. Con independencia de la respuesta concreta a
cada una de las cuestiones planteadas, la intervención
en el sector va a continuar, y ello va a exigir a los agricultores
nuevos esfuerzos.
El margen de maniobra de la política
agraria regional se sitúa en el segundo pilar de la
PAC, el desarrollo rural. Las sucesivas actuaciones en este
ámbito, PDZR, DOCUP, Leader y PDR tienen un alcance
presupuestario limitado, si bien pueden actuar como catalizadores
de los cambios a venir.
En suma, cabe ser moderadamente optimistas
sobre la capacidad de la agricultura regional para continuar
siendo un sector económico que contribuya a equilibrar
la estructura económica regional y a articular un desarrollo
sostenible en los distintos espacios de la Navarra.
Para conseguir este objetivo debe dotarse
a las empresas agrarias de unos medios que en estos momentos
no tienen. Por contra, si se asume el carácter estratégico
que para Navarra tiene el mantenimiento y desarrollo de su
sistema agroalimentario y se emprenden actuaciones en los
ámbitos de la producción, transformación
y la comercialización agroalimentaria, puede esperarse
el mantenimiento de una actividad muy importante para el desarrollo
futuro de la región y para el equilibrio de su estructura
económica y de su territorio.
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