| Ponencias
¿ES POSIBLE
EL CASERÍO? Perspectiva territorial
Mª José
Ainz Ibarrondo
Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea
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¿Es posible el caserío? Título
sugerente pero también excesivo para esta ponencia.
Desde luego no soy capaz de dar una respuesta a semejante
pregunta más allá del ‘según y
cómo’. Un según y cómo al que en
este caso sería importante añadir el ‘dónde’.
De hecho, pretendo plantear la posibilidad del caserío
de acuerdo con las circunstancias y dinámica del territorio
en que se asienta; unas y otra poco o nada favorables, a mi
juicio, no ya a la pervivencia del caserío tal y como
hasta ahora ha sido, sino incluso al surgimiento de ese otro
caserío, de un caserío quizá hijo de
la estrategia del desarrollo rural. En otras palabras, me
pregunto, y seguramente ese debía haber sido el título
de esta ponencia, si en este territorio hay espacio para el
caserío.
Trataré de exponer las razones que llevan a esa duda,
para repasar después aquellas alternativas que podrían
quizá propiciar otras expectativas. Alternativas que
según intentaré argumentar antes que en la política
sectorial deberían sustentarse en la política
territorial. No obstante, la opción territorial que
precisa el caserío conlleva unas implicaciones socioeconómicas
de tal calado que debería venir auspiciada por la sociedad
en su conjunto. Pero no quiero seguir avanzando por los que
serían mis planteamientos finales, sino por los de
partida, es decir, por aquellas condiciones y dinámicas
territoriales que a día de hoy limitan seriamente la
posibilidad del caserío.
1. CONDICIONES Y
DINÁMICA TERRITORIAL EN EL ESPACIO DEL CASERÍO.
El propio caserío, en
cuanto estructura de producción agraria es parte de
esas condiciones territoriales a las que me estoy refiriendo.
Brevemente ya que se trata de una realidad conocida por muchos
de los presentes, el caserío es una explotación
de pequeña base territorial, entre 2 y 7 has, con la
particularidad de que la mayor parte de ellos tiende a concentrarse
en las proximidades del límite inferior. Esa pequeña
dimensión aún se ve reducida si consideramos
que normalmente se reparte entre lo que denominamos ‘heredad’
y ‘monte’, según la calidad agrológica
de las distintas parcelas. El monte vendría dado por
las tierras a más altura y de mayor pendiente, dedicadas
al aprovechamiento forestal, pinares de P. radiata principalmente;
la heredad está formada por el conjunto de parcelas
de mejor condición, prados en general, normalmente
próximos a la casa.
Según esa última
apreciación, el caserío se constituye en un
‘coto redondo’, es decir, que a su condición
de unidad jurídica en cuanto que explotación
añade la de unidad física, en tanto que las
tierras tienden a agruparse en torno a la vivienda. Una cuestión
muchas veces recordada pero que no es baladí a la hora,
por ejemplo, de entender formalmente el fenómeno de
la desurbanización en nuestro territorio, según
habrá ocasión de ver; no obstante, en este momento
traigo esa circunstancia a colación con el propósito
de delimitar expresamente el que sería ámbito
del caserío dentro de la Comunidad Autónoma
Vasca.
Aunque con frecuencia se identifica con el caserío
al conjunto de las explotaciones agrarias vascas, ateniéndonos
a las características que venimos comentando el caserío
es propio únicamente de la vertiente atlántica.
Esta precisión no tiene tanto el afán de ser
purista en el uso del concepto de caserío, como el
de señalar las condiciones físicas del espacio
en que se instala. En este sentido, frente a la configuración
menos quebrada de la vertiente vasco-mediterránea,
la atlántica viene dada por un conjunto de valles estrechos
y perpendiculares a la costa, de manera que las áreas
llanas se reducen a unos fondos de valle de desarrollo muy
limitado y a escasas superficies de erosión marina.
La pendiente es un parámetro altamente limitante en
esa parte de nuestro territorio no ya de cara a la actividad
agraria en general y al caserío en particular, sino
al conjunto de las actividades, de los usos del suelo. Un
territorio con ‘escasa capacidad de acogida’ a
usos distintos del forestal, según gustan de expresar
la idea diversos instrumentos de ordenación del territorio,
desde las Directrices de Ordenación Territorial a los
Planes Territoriales Parciales que, casi de manera sistemática,
abundan en esa condición.
Con todo, en ese espacio poco o nada propicio al desenvolvimiento
agrario tuvo lugar un proceso largo de colonización
protagonizado por la estructura agraria y, por tanto, también
de gestión del propio territorio que es el caserío;
un ciclo que arranca en los siglos bajo-medievales y se dilata
hasta casi los inicios del siglo XX. Sin embargo, incluso
antes de que el proceso hubiera concluido se había
producido la quiebra del propio caserío en cuanto que
estructura eficaz de producción. La industrialización
moderna del ámbito vasco-atlántico está
en la raíz de esa crisis. A efectos territoriales el
desarrollo industrial supuso la colmatación de los
fondos de valle, prácticamente desde sus cabeceras
a la costa, a partir de la sucesión desordenada de
áreas industriales y urbanas y las infraestructuras
a ellas asociadas, quedando el caserío relegado a las
laderas medias y bajas; realidad particularmente visible en
valles como el del Oria, Ibaizabal...
No quiero hacer historia, pero sí traer a la memoria
algunos aspectos del pasado que pueden ayudar a comprender
y actuar en el presente. Así pues, en los inicios del
siglo XXI voy a recordar lo que sucedía con el caserío
en los comienzos del XX cuando el proceso de industrialización
y urbanización asociada no sólo arrebataba al
caserío sus mejores tierras, según ya he señalado,
sino también su ‘fuerza motriz’. Con esa
expresión estudiosos de la época, por ejemplo
Belausteguigoitia (1920), hacían alusión al
proceso de éxodo que estaba dando lugar a un alarmante
‘cierre de caseríos’; incluso si como demostraba
Barandirán (1924) el estándar de vida en los
caseríos crecía, la industria ofrecía
un medio de vida más remunerador.
Múltiples tratados sobre el caserío ponían
de manifiesto la necesidad de incrementar el tamaño
de la explotación si se quería que la actividad
agraria alcanzara la eficiencia de la industrial. No obstante,
el redimensionamiento no se producía; al contrario,
los caseríos próximos a los centros urbanos
eran objeto de las inevitables segregaciones destinadas a
la urbanización, y más que eso, cuando la proximidad
a tales núcleos permitía concebir expectativas
respecto a posibles cambios de uso la transmisión del
caserío no se hacía con arreglo al patrón
secular del mayorazgo, sino que se repartía entre el
conjunto de los hijos, por ejemplo, en las inmediaciones de
Bilbao según evidenciaron los trabajos de Ferrer (1966).
La división por herencia del caserío, que la
sociedad rural de la época entendía como ‘práctica
aberrante’, comenzará sin embargo a extenderse
al conjunto del territorio en la medida en que iba generalizándose
el trabajo asalariado del mayorazgo, en la medida en que se
generalizaba el caserío a tiempo parcial. Según
puso de manifiesto Douglass (1977), en el seno de la unidad
familiar los hijos no llamados a la sucesión del caserío
se rebelan contra la percepción de una pequeña
dote en metálico y pasan a exigir una parte de las
de tierras, toda vez que la explotación agraria dejaba
de ser el recurso principal del tronco familiar y, en consecuencia,
perdía sentido el afán por transmitirla íntegra.
El abandono de caseríos y su fragmentación eran
los principales signos del proceso que ya entonces se conoció
como la ‘crisis del caserío’. Frente a
ella se plantearon exactamente las mismas alternativas que
a día de hoy pretenden implementarse: la mejora estructural
y la pluriactividad.
- En 1929, por citar sólo un
ejemplo, la Comisión de Agricultura de la Diputación
Foral de Gipuzkoa elaboró un Proyecto de Ley de Caseríos
que buscaba esa base territorial capaz de garantizar una
mínima viabilidad económica: “En ningún
caso la extensión superficial de un caserío
que experimente la segregación y como consecuencia
de ella, podrá tener menos de 2 has. de sembradío,
2 de herbal y 8 de monte (...) el caserío que a la
promulgación de este decreto ley no alcance la superficie
señalada anteriormente podrá ser objeto de
segregaciones, hasta su desaparición, siempre que
sea para agregar las porciones segregadas a otro u otros
caseríos cuya superficie no alcance la mínima
referida...” (1929, 25).
- Por otra parte, se pretendía paliar
la deficiencia estructural mediante la pluriactividad: “El
fomento de las pequeñas industrias rurales es otro
de los elementos de vida del caserío. Mencionaremos
de entre ellas: la fabricación de mantequilla y quesos,
preparación de caseína... preparación
de sidra, creando marcas especiales para la exportación...
objetos de mimbre, frutas secas... desarrollo de la avicultura
y la apicultura...” (Laffite, 1919, 15). No cabe duda
que propuestas como ésta se adelantaron a la más
rabiosa actualidad del desarrollo rural, salvedad hecha
del hoy mítico turismo rural que en aquella sociedad
con menos tiempo y recursos para el ocio habría tenido
poco objeto.
A pesar de lo atinado de
las propuestas, poco pudo solucionarse; un siglo más
tarde estamos prácticamente en la misma situación,
con la particularidad de que ciertas dinámicas se han
agudizado hasta el extremo. No quiero desde luego negar la
evidencia de consecuciones casi impensables de la política
sectorial en estas últimas décadas, expuestas
de manera brillante por el ponente que me ha precedido, pero
las medidas sectoriales no son suficientes para alterar la
dinámica territorial; una dinámica básica
en relación a una actividad económica como la
agraria que tiene, al menos todavía, en la tierra su
principal recurso.
Y si nos centramos en la dinámica territorial, habría
que notar que a aquella fase de urbanización que barrió
el caserío del fondo del valle ha sucedido la de ‘desurbanización’,
‘contraurbanización’ o como prefiera denominársela;
un proceso que está arrollando al caserío que
persistía en las laderas medias y bajas. Sin entrar
ahora en la raíz más profunda que anima la contraurbanización,
aceptaremos que supone la salida de empleo y sobre todo residencia
de la ciudad al campo en respuesta a factores de atracción
tales como suelo más barato, contacto con la naturaleza...
En nuestro caso, se suma a esos factores de atracción
la intensidad de los de expulsión, consecuencia de
la tremenda congestión, tanto desde el punto de vista
urbanístico como ambiental, que soportan los núcleos
urbanos; núcleos congestionados pero próximos
a entornos que al menos comparativamente presentan una calidad
ambiental y paisajística muy superior. El efecto no
es otro que la proliferación chalets por entre las
heredades de los caseríos, por la ‘Superficie
Agraria Útil’, la SAU que jugando con las siglas
pasa a desarrollar la función de ‘Suelo Apto
para Urbanizar’.
Galdos y Ruiz Urrestarazu (2001) han analizado las migraciones
interiores en la Comunidad Autónoma Vasca en estos
últimos años; se destaca que las tasas migratorias
negativas se concentran en municipios industriales en declive
y aquellos otros que ya no disponen de suelo físico
para continuar creciendo. Por contra, los saldos positivos,
además de encontrarse en ciudades de tamaño
medio y pequeño, aparecen en un cúmulo de municipios
que en términos generales podemos considerar rurales
(y aclaro que en este territorio el término rural muchas
veces apela más a lo formal, casi a la imagen paisajística,
que al contenido socioeconómico; desde este último
punto de vista la urbanización del campo ha concluido
ya). De acuerdo con la cartografía que presentan los
autores (Anexo
I), puede comprobarse que en
determinados sectores del territorio el fenómeno presenta
cierta continuidad espacial, por ejemplo en torno al Bilbao
metropolitano, donde llega a abarcar comarcas como las Encartaciones
o Arratia-Nervión designadas de objetivo 5b en el período
1994-1999 y de objetivo 2b en el vigente Plan de Desarrollo
Rural Sostenible 2001-06; es decir, zonas con importantes
índices de envejecimiento y desestructuración
socioeconómica por causa del éxodo rural que
registraron en los años 1950 y 1960. No estaríamos
hablando por tanto del fenómeno más antiguo
y conocido del desbordamiento urbano en la periferia más
inmediata de la ciudad, sino de la llamada contraurbanización.
La insatisfacción que genera el modo de vida urbano
tradicional en cuanto que desencadenante principal de la desurbanización
en su vertiente residencial, supone respecto al caserío
la expansión al conjunto del ámbito en que se
asienta de las expectativas de uso urbano sobre sus prados,
con independencia del tiempo en que tal expectativa pueda
tardar en materializarse. La mejora de las infraestructuras
y medios de transporte y la condición dispersa que
presenta nuestra red de asentamientos urbanos hacen que muy
pocos caseríos queden a más de 20 minutos en
coche de algún centro urbano. En consecuencia, son
muy pocas las tierras agrarias ajenas si no al proceso en
sí mismo, sí a la expectativa a él asociada.
En definitiva, frente a la dinámica urbanizadora que
desde comienzos de siglo XX había venido afectando
a los caseríos inmediatos al área urbana en
expansión, la dinámica de contraurbanización
afecta prácticamente a todos ellos, al territorio en
su conjunto.
La contraurbanización se cuenta entre los procesos
responsables del llamado ‘Renacimiento rural’;
expresión paradójica, ya que tal renacimiento
entraña la propia muerte de lo rural, según
expresa la idea el sociólogo Hervieu (1995). La muerte
de lo rural o, al menos, de aquello que identificamos como
rural, en este caso el propio caserío. De hecho, son
los signos de esa muerte, tales como la minimización
de la función agraria, la pérdida del paisaje
tradicional... los que desconciertan a sectores cada vez más
amplios dentro de las sociedades desarrolladas.
Voy a intentar mostrar cómo se materializa todo ello
en el ámbito del caserío, con qué especificidades
propias responde a ese renacimiento rural, teniendo en cuenta
las circunstancias y dinámica del caserío a
día de hoy. En ese sentido, puede estimarse sin mucho
margen de error que no más del 5% de los caseríos
funcionan como explotación agraria en el sentido pleno
del término y con independencia de que estén
gestionadas a tiempo completo o parcial. Un número
muy pequeño que aún puede verse reducido en
los próximos años ante la falta de relevo generacional;
en otras palabras, la continuidad del caserío en cuanto
que explotación agraria no depende tanto de su viabilidad
económica como de la existencia, cada vez más
improbable, de relevo generacional, según ponen de
manifiesto las investigaciones de Mauleon (1998). Entre tanto,
el resto de caseríos, una abrumadora mayoría,
han dejado de concebirse como medio y modo de vida y se tienen
por bien patrimonial. Consumado o a punto de consumarse ese
tránsito el caserío-tipo presenta el siguiente
patrón de actuación:
- Reticencia al arrendamiento legal de tierras
- Minimización de las ventas de terrenos
- Fragmentación del caserío
por herencia
Prácticamente de manera
sistemática, el caserío se niega a arrendar
tierras bajo contrato legal a esas pocas explotaciones que
con una vocación productiva real están necesitadas
de una mayor base territorial. Queda así cerrada la
vía por la que en otros lugares va resolviéndose
la problemática estructural que en el sector agrario
genera la rigidez del mercado de la tierra. El caserío
es reticente a arrendar sus praderas incluso cuando ya no
dispone de ningún ganado, circunstancia en la que a
día de hoy se encuentra una grandísima proporción
de ellos. Sucede así que mientras nuestra ganadería
se desvinculada cada vez más del recurso tierra, se
proyecta la creación de compañías servicios
dirigidas no tanto a aprovechar los prados como a mantenerlos
paisajísticamente frente al avance de formaciones secundaria,
porque ese caserío sin ganado ‘se las ve y se
las desea’ para mantener bajo las condiciones climáticas
del ámbito limpias de zarzas sus praderas. Las reticencias
al arrendamiento tienen sin duda que ver con esas expectativas
de valor urbano del terreno que podrían verse truncadas
por un arriendo legalmente establecido, incluso si la legislación
es progresivamente más blanda para el arrendador.
Puede deducirse fácilmente que mucho menos se consideran
ventas de terrenos con fines distintos al de la construcción.
Es más, incluso si surge la oportunidad de vender una
parcela con esos fines es posible que su propietario no se
decida a enajenarla. Salvo que se tenga a la vista un proyecto
que requiera financiación a corto plazo, los propietarios
de caseríos tienden a evitar las ventas conscientes
de que la tierra en este país es el mejor patrimonio
que puede legarse a los hijos.
Y en este punto es preciso abordar la cuestión de la
transmisión del caserío por herencia, porque
a día de hoy lo que no se plantea es la posibilidad
de testar con arreglo al patrón del mayorazgo. No podía
tampoco ser de otro modo, carece de sentido intentar preservar
la viabilidad económica de una finca que ya no se entiende
como explotación. Así pues, en cuanto que bien
patrimonial, el caserío está mayoritariamente
abocado a la partición por herencia.
En relación a esta cuestión, Guipuzkoa que,
a diferencia de Bizkaia y la Tierra de Ayala se sujetaba al
Código Civil, ya a comienzos del siglo XX intentó
instaurar sin éxito la libertad de testar, concretamente
a partir del Proyecto de Ley de caseríos (1929) al
que he aludido antes. El proyecto se retoma de nuevo al finalizar
el mismo siglo; sindicatos agrarios y otros colectivos han
pretendido con la medida posibilitar que explotaciones viables
se transmitan íntegras a aquel hijo dispuesto a mantenerlas
como tales, liberándole de las ‘legítimas’.
Seguramente es correcto que la libertad de testar, como otras
libertades, exista, pero la posibilidad en absoluto garantiza
que se vaya a obrar con arreglo a un patrón que obedece
a circunstancias sociales y económicas de otro tiempo.
De hecho, por mucho que bajo los Fueros de Bizkaia o Ayala
quepa la opción del mayorazgo el caserío se
fragmenta igualmente en estos territorios históricos.
El caserío indiviso tenía sentido en cuanto
que unidad de producción económica y, quizá
más importante, de reproducción social, sólo
bajo esas condiciones pudo hacerse legítimo el coste
social que el heredero único lleva aparejado: “Muchos
sociólogos del siglo XIX consideraron el sistema vasco
de libre elección de herederos y la ‘donatio
propter nuptias’, como un sistema sapientísimo,
que evitaba la excesiva fragmentación de la propiedad.
La casa y la tierra quedaban en una mano... Cantidad de miembros
del clero secular y regular salían de los caseríos;
cantidad de monjas también. Parte de la descendencia
buscaba trabajo en América. Hasta aquí, la línea
que hace recomendable el sistema no se quiebra. Se quiebra
al saber... la cantidad de odios entre hermanos que producía
aquella ‘libre elección’, por considerarse
unos postergados, desheredados...” (Caro Baroja, 1988).
En definitiva, si el caserío dispone de una base territorial
excesivamente corta de acuerdo con los parámetros en
que hoy se desenvuelve la actividad agropecuaria, sólo
cabe esperar su disminución progresiva por las ventas
de parcelas destinadas a la urbanización de un tipo
u otro y, sobre todo, por herencia. En otros términos,
la dinámica territorial que deriva de las dinámicas
sociológicas apuntadas deja poco ‘sitio’
para el caserío, sitio no ya en sentido figurado, sino
sitio físico, espacio, territorio propiamente dicho.
Cabe ahora preguntarse cuales son las consecuencias previsibles
de tales dinámicas; consecuencias que pueden mirarse
desde el corto y el medio plazo:
- Desde la perspectiva del corto plazo, asistimos
a una renuncia a la explotación agraria de la vertiente
vasco-atlántica, con excepción de lo concerniente
al subsector forestal, que será objeto de análisis
en otra de las ponencias programadas para esta Jornada.
Una renuncia no proyectada desde la voluntad social ni política,
y que sin embargo viene dada por la fuerza de los hechos:
por la precariedad de los arrendamientos. De alguna manera
puede hablarse de una SAU amortizada, hecho que implica
la dejación de un recurso renovable en el marco de
la tan traída y llevada sostenibilidad. Urge arbitrar
sistemas que permitan superar la situación de impás;
la falta de explotación no tiene únicamente
consecuencias económicas, debe verse también
en términos de pérdida ambiental y paisajística
y, más en general, en términos de pérdida
patrimonial.
- A un plazo sólo un poco más
largo debe valorarse no sólo la SAU y el paisaje
que soporta, sino el propio territorio. El recurso quizá
más escaso de una sociedad que ya ha cometido errores
territoriales de graves consecuencias socio-ambientales.
A veces se pierde de vista que incluso el espacio rural
es limitado y que también debemos aspirar a su uso
más racional posible. Me pregunto si esta urbanización
‘física’ del campo a la que estamos asistiendo
es la opción más deseable.
¿Hay otras posibilidades?
¿Existe realmente la opción del caserío?
No tengo una respuesta, pero tras lo expuesto creo que únicamente
hay sitio para el caserío si ese sitio se busca a partir
de una política territorial voluntarista y consecuente.
Es vano proyectar programas de desarrollo rural si carecemos
del lugar en que intentar implementarlos. No basta con afirmar
que queremos ‘caseríos vivos’, tal como
proclaman las Directrices de Ordenación del Territorio
en el País Vasco; en tanto no se generen las condiciones
territoriales que puedan acoger a tales caseríos sólo
abonamos el campo de la retórica.
2. LA POSIBILIDAD
DEL CASERÍO EN LOS INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN
TERRITORIAL.
Así pues, me parece
útil analizar la política territorial de los
últimos años respecto al caserío no ya
en términos de discurso, sino a partir de las propuestas
reales que realizan los instrumentos de gestión previstos
por la Ley de 1990 de Ordenación del Territorio del
País Vasco y que serían las Directrices de Ordenación
del Territorio (DOT), los Planes Territoriales Parciales (PTP)
y los Planes Territoriales Sectoriales (PTS), de mayor a menor
rango, quedando un poco por encima de todos ellos los espacios
protegidos. El tiempo es limitado, de manera que me centraré
en las Directrices de Ordenación y en el Avance del
Plan Territorial Sectorial Agroforestal, dejando al margen
los Planes Territoriales Parciales, por otra parte muy poco
homogéneos entre sí y absolutamente erráticos
respecto a la cuestión que nos ocupa.
Aprobadas en 1997, las DOT parten del reconocimiento y asunción
de la nueva etapa en que se encuentra la sociedad vasca, la
etapa que se denomina ‘neoindustrial’. Un término
éste que no deja de inducir a cierta confusión;
de hecho y aunque resulte contradictorio, el contenido que
a lo largo del propio texto se le concede puede perfectamente
asimilarse con el que habitualmente otorgamos a la llamada
sociedad ‘postindustrial’. Quizá los redactores
de las Directrices prefirieron denominarla neoindustrial en
consideración a un territorio en el que dejar atrás
la industria, según sugiere una lectura no docta del
término postindustrial, sería tanto como renegar
del pasado. O quizá se deba a que cuando las DOT se
aprueban era ya obvio que el sector terciario no era aquí
capaz de inducir el despegue económico que en un principio
se le supuso, obligando a volver de nuevo los ojos hacia la
industria.
Al margen de consideraciones tangenciales y volviendo al tema
que nos ocupa, las DOT señalan que en esta nueva etapa:
“El modelo de ciudad industrial densa... es previsible
que evolucione, saliendo parte de los empleos y de la vivienda
de los límites tradicionales de la ciudad y surgiendo
nuevas tipologías residenciales de baja densidad en
contacto con la naturaleza y parques de actividades económicas
de nuevo cuño... proceso conocido en los medios académicos
como desurbanización” (1997, 29).
Parece que se hiciera referencia a un proceso venidero; no
obstante, según se ha visto el proceso está
en marcha; en realidad las propias DOT lo aceptan implícitamente
y son conscientes de algunas de sus implicaciones: “En
la CAPV hay una altísima densidad de población
y un aprecio importante por el disfrute de la naturaleza y
del medio rural. Si no se pone freno a la tendencia espontánea
de construcción de vivienda unifamiliar en el ‘suelo
no urbanizable’, en pocos años cambiaría
la fisonomía y el paisaje de la CAPV y se producirían
impactos muy negativos sobre el conjunto del medio físico”
(p. 1997, 156).
Es más, las DOT apuestan por frenar y canalizar la
desurbanización. Las vías mediante las que se
intenta reconducirla son dos: la segunda residencia y los
‘hábitats alternativos’ (Anexo
II). La segunda residencia
se vincula a la desurbanización en cuanto que puede
constituir una paso previo a futuros desarrollos urbanos de
carácter permanente. Por lo que respecta a los llamados
hábitats alternativos, se trata de “... núcleos
de menor tamaño de población que se orientan
a tipologías residenciales menos convencionales, con
predominio de la baja densidad y un mayor contacto con la
naturaleza” (1997, 150).
Fuera de esas dos posibilidades en el artículo 10 del
Decreto de aprobación de las DOT señala en su
punto primero: “En el suelo no urbanizable se prohíbe
el uso de la vivienda unifamiliar o bifamiliar aislada salvo
en aquellos casos en que, fehacientemente, se demuestre su
vinculación a la explotación de los recursos
agropecuarios”. Esta disposición incluso ha suscitado
la discusión respecto a la suficiencia de rango de
las DOT para realizar tal regulación. De acuerdo con
los juristas, la habilitación para dictarla se encontraría
en el art. 6.4 de la LOTV entre cuyas determinaciones se contempla
“La definición de los suelos que por su idoneidad
actual o potencial para la explotación agraria hayan
de ser objeto de protección o ampliación, de
manera que se garantice la adecuada proporción entre
éstos y los del futuro desarrollo urbano”.
En principio no se trata de nada excepcional, la mayor parte
de las Leyes de Ordenación del resto de las CCAA, formuladas
bajo el principio de la sostenibilidad y la adecuada gestión
de los recursos, proponen la catalogación de los suelos
agrarios de mayor valor, a fin de que su uso se adecue a sus
potencialidades. Pero el hecho de que nuestras Directrices
quieran vedar el ‘suelo no urbanizable’ precisamente
de la urbanización no deja de ser significativo respecto
a la envergadura e impacto del fenómeno contraurbanizador.
De hecho, la construcción de vivienda unifamiliar en
suelo rústico había venido acogiéndose
a la posibilidad de declarar como explotación agraria
cualquier finca sin otro requisito que alcanzar el valor dimensional
de 1 ha. Sólo era necesario adquirir esos 10.000 m2
para obtener una licencia de edificación asociada a
la ‘supuesta’ explotación agraria. Respecto
a esa situación, las cosas han mejorado sin lugar a
duda, aunque también a día de hoy y a pesar
del endurecimiento de la normativa, se compren o constituyan
explotaciones en toda regla, a un coste lógicamente
muchísimo mayor, a fin de obtener la codiciada licencia
de edificación, sobre todo en áreas de elevado
valor paisajístico (la propia Reserva de la Biosfera
de Urdaibai es un ejemplo; el endurecimiento de la normativa,
según ha sucedido en otros ámbitos, podría
estar dando lugar a un proceso de gentrificación en
las áreas de mayor valor ambiental).
Al margen de esos casos
que por su propio coste económico son necesariamente
aislados, la puerta si no del todo abierta sí entornada
a la urbanización del campo se encuentra en el punto
2 del mismo artículo 10 del Decreto de aprobación
de las DOT al que me estaba refiriendo: “La demanda
de vivienda unifamiliar o bifamiliar aislada en medio rural
ha de ir dirigida hacia los núcleos rurales o ámbitos
clasificados y calificados urbanísticamente para acoger
tal uso”. Se está haciendo referencia a lo que
se conoce como crecimientos apoyados en ‘Núcleos
preexistentes’. Se trata de los desarrollos urbanísticos
concebidos como crecimiento de pequeños núcleos
rurales, barriadas con un mínimo de 6 de caseríos
en el momento de dictarse la norma, agrupados en torno a un
espacio común y siempre que el aprovechamiento urbanístico
propuesto no supere el número de viviendas preexistente.
Para comprender las implicaciones de esta normativa quiero
presentar, en primer lugar, cómo se concreta en un
barrio cualquiera de entre los cientos en que se estructura
el poblamiento rural de la vertiente vasco-atlántica
(Anexo
III). La línea de puntos
rojos señala las parcelas en las que en este barrio
de caseríos se ha autorizado la construcción
de vivienda unifamiliar. La dimensión media de las
mismas se sitúa en torno a unos 5000 m2; sucede que
de acuerdo con la ley vasca 5/98 de Medidas Urgentes en materia
de Régimen de Suelo no es posible alterar el actual
parcelario con vistas a la clasificación de parcelas
destinadas a vivienda unifamiliar, de manera que la poca concentración
parcelaria que a base de permutas privadas se hizo en las
décadas precedentes se convierte ahora en una causa
más para el despilfarro del suelo agrario de mayor
calidad agrológica: los prados, la SAU que, insisto
una vez más, tampoco es tan grande, apenas 100.000
has, un 30% del conjunto de un territorio pequeño y,
según para qué, demasiado montuoso.
Habría que reparar además en otra condición
del espacio rural que ya apuntaba antes: la dispersión
del poblamiento. Cualquier fragmento del espacio rural que
elijamos presentará una imagen similar a la que se
muestra en la Ortofoto (Anexo
IV): un gran pinar cuajado
de pequeños alvéolos color verde brillante;
son los prados estructurados en torno a las barriadas de caseríos.
Además de la intensa proliferación de esos pequeños
barrios de caseríos, puede observarse que no siempre
alcanzan ese umbral mínimo de las seis viviendas que
permite obtener la condición de núcleo preexistente.
Y sin embargo, los Ayuntamientos que son los que finalmente
deben establecer tal condición, buscan la manera y
hasta la argucia que la posibilite; siempre hay un uso, una
costumbre mediante los que adherir a determinado núcleo
de caseríos otro u otros relativamente distantes. De
manera que si a los efectos que aquí estamos tratando
ya eran muchos los ‘núcleos preexistentes’,
la cifra aún se incrementa.
No es difícil encontrar las razones que explican ese
proceder de los gobiernos municipales; por una parte, debe
contarse con el hecho de que en esta sociedad neoindustrial,
postindustrial o como se prefiera la demanda de vivienda unifamiliar
en el entorno rural crece muy por encima de la oferta y, en
consecuencia, el precio de una parcela en la que puede edificarse
un chalet es ciertamente muy elevado. Y por otra, debe recordarse
que en los pequeños municipios rurales las relaciones
de parentesco abundan, un segmento importante de la población
es propietaria de terrenos… Condiciones todas que llevan
a que los ayuntamientos, salvo excepciones que también
las hay, tiendan a complacer al mayor número posible
de vecinos de manera que haya “café para todos”,
incluso si para ello es preciso colocarse al borde de la norma.
La escala local difícilmente puede abordar un proceso
que la desborda en el amplio sentido de la palabra y a las
DOT, a la escala regional, se les ha ido un poco de las manos
al no considerar suficientemente cuál era la estructura
del poblamiento y de la sociedad rural y, por tanto, infravalorar
la magnitud que podía adquirir el fenómeno al
basarlo en los crecimientos de cientos de núcleos,
per se o de facto, preexistentes. Así pues, incluso
si muchas de las parcelas que en las barriadas de caseríos
pueden acoger vivienda unifamiliar todavía no han sido
ocupadas por un chalet, ya decía que se tiende a evitar
la venta de terrenos, no hay duda de que la expectativa urbanística
se ha generalizado al conjunto de la SAU.
En estas circunstancias, aparece el ‘Avance del Plan
Territorial Sectorial Agroforestal y del Medio Natural’
(2001). Un documento mejorable como cualquiera, pero al que
cualquier ruralista daría la bienvenida, y no ya por
política concreta que aliente o las medidas que pretenda
implementar a favor de la misma, sino porque cuando menos
se produce un entendimiento del suelo no urbanizable en términos
de territorio gestionado y explotado, de sistema que manifiesta
determinadas tensiones. La principal de ellas es a juicio
de este PTS la que estamos tratando aquí, la imparable
urbanización del campo, de los prados del caserío.
Circunstancia ante la que el Plan Agroforestal decide cumplir
el mandato de la Ley vasca de Ordenación respecto a
la elaboración del catálogo de suelos que deben
ser preservados por su valor agrológico; catalogación
a la que los distintos Planes Territoriales Parciales venían
renunciado sistemáticamente.
Con ese fin, dentro de la categoría de ordenación
‘Agroganadera y de campiña’, establecida
por las DOT y que básicamente equivale a la SAU en
su conjunto, se crea la subcategoría de ordenación
‘Suelos de Alto Valor Estratégico’, en
la que quedan recogidas las tierras de mayor potencialidad
agrológica. En este territorio de montes la potencialidad
agrológica viene dada antes que nada por el factor
pendiente, de manera que prácticamente todos aquellos
prados o tierras de labor que presentan un valor de pendiente
inferior al 20% se incluyen en dicha subcategoría.
En otras palabras, cualquier porción de suelo todavía
no clasificado como urbano o urbanizable y capaz de acoger
usos distintos del forestal forma parte de esos suelos de
un valor indudablemente estratégico pero no ya únicamente
para el interés sectorial agrario, sino para el conjunto
de las actividades y, en consecuencia, de la sociedad.
En estos suelos, que prácticamente adquirirían
el rango de protegidos, queda prohibido el uso residencial
ligado o no a núcleo preexistente. Consideran los redactores
del Plan que una zonificación estricta como la propuesta
acabaría con la especulación urbanística
a que actualmente está sometida la tierra agraria imposibilitando
cualquier intento de reestructuración del sector, de
acuerdo con la dinámica no ya de evitar ventas de tierras
con fines agrarios, sino incluso de alquilarlas por las razones
ya señaladas.
El Plan prevé además un controvertido instrumento:
las ‘Entidades de Gestión de Suelo rural’
que se ocuparían de ordenar “los procesos que
tienen que ver con la calificación y manejo del suelo
rural” (2001, p. 95). En ese intento, los citados organismos
contarían con derecho preferente de compra en cualquier
transacción entre particulares, a fin de evitar operaciones
especulativas y poner la tierra en manos de caseríos
con una vocación productiva real. De la misma manera
podrían promover expropiaciones forzosas en caso de
abandono de tierras agrarias e intermediar en arrendamientos
entre propietarios.
Las reacciones al Avance del PTS Agroforestal no se han hecho
esperar; no hace falta desgranar el contenido de las críticas
que desde cada interés sectorial y departamental pueden
argumentarse ante esta propuesta, mucho menos orientar la
previsible postura de propietarios de caseríos y tierras
en general. Y por mi parte también considero criticable
este Plan; con independencia de que se esté proponiendo
quizá la única alternativa posible para el caserío
en cuanto que estructura de producción agraria con
una base territorial, no cabe duda de que desde un interés
sectorial se está ordenando el conjunto del territorio
y bajo ese punto de vista me parece criticable.
En realidad este PTS no hace sino promover un ‘cinturón
verde’, con la particularidad de que en este caso tal
cinturón abarca prácticamente todo el territorio
con una capacidad mínima de acogida al conjunto de
usos distintos del forestal. A modo de ejemplo puede observarse
la propuesta que el Plan hace para el Área Funcional
de Durango (Anexo
V); abrazando las áreas
urbanas o urbanizables ya programadas aparecen unos suelos
agrarios protegidos fuera de los cuales no hay otra porción
de territorio capaz de acoger nuevos polígonos residenciales,
industriales, infraestructuras... Los suelos de alto valor
agrario copan por completo el fondo del corredor del Ibaizabal,
según puede advertirse a partir de la superposición
del mapa al modelo digital del terreno en ese Área
funcional (Anexo
VI).
Desde luego, la conservación de esos prados tanto en
el Área Funcional de Durango como en el resto del territorio
es muy importante, y no sólo por su función
agraria sino también por su función ambiental,
cultural y particularmente social; porque nos transmiten impresión
de campo con sólo levantar la vista hacia las laderas
desde los congestionados fondos de valle. No obstante, una
decisión de esa envergadura no corresponde a un interés
sectorial, incluso si su única posibilidad de supervivencia
pasa por esa medida. La implicación territorial es
tan notable que realmente se está optando por un determinado
modelo de territorio y esa opción nos corresponde a
todos.
A mi juicio ni siquiera bastaría con el apoyo del conjunto
de la administración al Avance del Plan Agroforestal;
una propuesta de ese alcance únicamente tendría
una posibilidad de materialización real bajo el acuerdo
social. Se frena una dinámica sustituyéndola
por otra, cerrándole la puerta sólo suelen conseguirse
los efectos perversos que derivan de utilizar puertas falsas,
extremo éste que hemos visto ratificarse frente a las
determinaciones de las DOT. Por eso, es cuestión de
pensar y decidir no tanto cómo taponar el proceso de
la urbanización del campo para dar una posibilidad
al caserío y con él al desarrollo rural, sino
en lo que queremos que sea ese entorno al que nosotros llamamos
rural.
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