|
Ponencias
PROYECTO DE LEY DE
ORDENACIÓN Y MODERNIZACIÓN DE LAS ESTRUCTURAS
AGRARIAS DE LA COMUNIDAD VALENCIANA:
ASPECTOS BÁSICOS
Francisco Javier
Orduña Moreno
Catedrático de Derecho Civil. Facultad de Derecho
Universidad de Valencia
1. INTRODUCCIÓN
El Proyecto de Ley sobre Ordenación
y Modernización de las Estructuras Agrarias de la Comunidad
Valenciana puede definirse como una decidida acción
de gobierno dispuesta para llevar a cabo un trascendental
cambio legislativo que siente las bases de la modernización
que demanda el desarrollo agrario en la actualidad en consonancia
con las peculiaridades y necesidades del sector agrario valenciano.
En esta línea, la reflexión política
y científica que encierra el Proyecto de Ley ha discurrido
por las principales perspectivas de análisis que modernamente
inciden en la determinación del futuro desarrollo agrario
y su progresiva consolidación de cara a las políticas
de desarrollo rural, prestando una especial atención
a la incorporación de las nuevas directrices de la
Política Agraria Común, particularmente al modelo
agrario europeo, al perfeccionamiento del marco competencial
autonómico y a la flexibilización de las políticas
de modernización a escala regional, como instrumentos
adecuados para atender las necesidades estructurales del sector,
afrontar las nuevas realidades y valorizar sus respectivas
potencialidades.
Sin perjuicio del comentario pormenorizado
que, sin duda, merecen sus numerosos preceptos, una síntesis
expositiva del Proyecto podría quedar reflejada en
la siguiente caracterización técnica del mismo.
2. NOTAS CARACTERIZADORAS
2.1. TALANTE INSTITUCIONAL Y
AUTONÓMICO
De lo manifestado en la anterior definición,
se desprende el carácter informador y vertebrador
que preside la regulación del Proyecto de Ley sobre
Ordenación y Modernización de las Estructuras
Agrarias de la Comunidad Valenciana.
En este sentido puede afirmarse que el Título
Preliminar del Proyecto responde a un "auténtico
pórtico institucional" en pro de los distintos
fines, funciones y principios que van a informar el ámbito
de actuación pública de la administración
autonómica. De la relevancia del mismo dan buena
cuenta los siguientes aspectos:
- En primer término, dicha proclamación
institucional colma una importante laguna en el iter de
nuestra legislación autonómica al establecer
de un modo claro y preciso para los ciudadanos los referentes
pertinentes tanto a la configuración de los intereses
generales en materia de reforma y desarrollo agrario,
como la articulación de los nuevos valores y principios
rectores que van a guiar la política social y económico
en su respectivo ámbito de aplicación.
-
En segundo lugar, la original configuración
de los fines del Proyecto, bajo la técnica de
la conexión o interrelación de los mismos
(artículo 2 del Proyecto), permite superar la
contraposición existente en la actualidad entre
las políticas de estructuras agrarias y las políticas
de desarrollo rural al configurarlas de un modo integral
y complementario en la correcta aplicación que
se deriva hoy en día de la apuesta por la modernización.
De esta forma el Proyecto de Ley no sólo
gana en precisión normativa, sino que técnicamente,
a través de su regulación marco facilita
la futura normación de la Ley de Desarrollo Rural,
garantizando su plena armonización.
Por lo demás, esta original formulación
de los fines rectores no sólo está en
consonancia con el modelo agrario europeo, que va a
imponer las directrices sobre el futuro desarrollo agrario,
sino que además se anticipa a las recomendaciones
que actualmente sobre la materia se están elaborando
por parte del Ministerio de Agricultura en el Libro
Blanco del Sector.
-
En tercer lugar, conviene destacar que el Proyecto
de Ley aborda el desarrollo de estos fines bajo el prisma
irrenunciable de la sustantividad del principio de autonomía
competencial en la ordenación de la materia agraria.
En esta dirección, la nueva definición
del marco competencial que establece el Proyecto de
Ley (artículos 4 y 6), no sólo reforzará
el legítimo desarrollo de la política
agraria propia de la Comunidad, sino que se constituye
en todo una salvaguarda competencial de cara a la inevitable
concurrencia con el entramado competencial del Estado,
sobre todo a tenor de las futuras actuaciones de desarrollo
agrario en donde la titularidad competencial se dirimirá
con referencia a las denominadas "políticas
de ordenación" que, como sabemos, están
caracterizadas por su ambigua definición competencial.
En todo caso, el perfeccionamiento del marco competencial
que lleva a cabo el Proyecto de Ley va a resultar determinante
como contrapunto necesario de las posibles consecuencias
que se deriven de la redefinición de las competencias
de la Unión Europea fechada en el año
2004.
2.2 CRITERIO INNOVADOR
El Proyecto de Ley, de acuerdo con el carácter
integrador de los fines proclamados y con una plena concordancia
con lo dispuesto en el Proyecto de Ley de Ordenación
del Territorio de la Comunidad Valenciana, contempla en
su Título primero una innovadora y decidida defensa
por la renovación funcional del espacio rural como
elemento estructural de la ordenación integral del
territorio de la Comunidad.
Dicho propósito, no sólo responde
a una antigua y justa demanda del sector en pro de la dignificación
del suelo de interés agrario, sino que, además,
se inserta en la moderna concepción social y económica
que informa el desarrollo agrario a tenor de las directrices
que se definen en el modelo agrario europeo. De esta forma,
el Proyecto de Ley se alinea con las tendencias más
avanzadas del presente, que consideran la promoción
del espacio rural no sólo como un elemento estructural
de la ordenación equilibrada del territorio, sino
también como un presupuesto indisociable para la
articulación de los fines o destinos adecuados a
las nuevas funciones sociales demandadas por los ciudadanos.
De su carácter innovador pueden resaltarse
los siguientes aspectos:
- En primer término, y sin perjuicio,
como se ha señalado, de la normativa urbanística
vigente, el Proyecto de Ley, como legislación sectorial
aplicable, contempla expresamente en sus artículos
9 y 10 la posible accesibilidad del suelo de interés
agrario a la condición de suelo no urbanizable
de especial protección.
Dicha accesibilidad se hace posible porque el Proyecto
de Ley contempla en toda su extensión normativa
la protección de los diferentes bienes jurídicos
que importa la defensa y promoción del espacio
rural, esto es, tanto por razón de los valores
agrarios que atesore según los destinos, usos y
funciones propias del suelo rústico productivo,
como por su respectiva incidencia en la ordenación
y preservación del medio rural.
- En segundo término, conforme a
la relevancia de estos nuevos bienes jurídicos,
el Proyecto de Ley en su artículo 11 incorpora
un específico mecanismo de tutela a través
del correspondiente informe preceptivo de la Conselleria
de Agricultura, Pesca y Alimentación, respecto
de aquellas actuaciones que presente un cariz urbanístico
en el suelo no urbanizable de especial protección
por razón de los citados bienes jurídicos.
Dicho mecanismo, de acuerdo con su función, debe
calificarse como una necesaria medida complementaria que
no entraña interferencia o perturbación
alguna en el ejercicio competencial de los restantes órganos
de la Administración autonómica. En cualquier
caso, el Proyecto flexibiliza al máximo su correspondiente
régimen jurídico a través del silencio
positivo y de un amplio marco de excepciones previstas
en el artículo 12.
- En tercer lugar, el Proyecto de Ley de
acuerdo con los principios de eficacia y colaboración
interadministrativa que inspiran buena parte de su regulación,
establece los mecanismos de coordinación y cooperación
necesarios de cara a la colaboración de los Organismos,
Ayuntamiento y demás agentes que intervengan en
este tipo de actuaciones, para que sean, en cierto sentido,
auténticos protagonistas en la defensa y concienciación
cívica de los nuevos valores proclamados por la
futura Ley. Dichos mecanismos se encuentran contemplados
en las denominadas Directrices de Coordinación
y en la posibilidad de delegación de la competencia
para emitir el informe, artículos 8 y 13 del Proyecto.
En conclusión, este carácter
innovador del Proyecto, debe valorarse muy positivamente
en relación a los siguientes aspectos:
1º. Representa un auténtico
punto de inflexión en orden a la dignificación
del suelo de interés agrario.
2º. Supone una verdadera garantía para la
consolidación de los Programas e inversiones que
la Conselleria de Agricultura realice de cara a la modernización
de las estructuras agrarias.
3º. Facilita la planificación y posterior
ejecución de las políticas de desarrollo
rural de cara a sus nuevas actuaciones en orden a la preservación
del medio rural y la dinamización de su economía,
aportando un serio compromiso de seguridad jurídica
en la línea de la Política Agraria Común
para la concesión de las correspondientes ayudas.
4º. Promueve la concienciación cívica
de estos nuevos valores, que son demandados claramente
por la Sociedad Valenciana.
3. SENTIDO DE LA MODERNIZACIÓN
De lo afirmado con ocasión de las anteriores
notas caracterizadoras se desprende que el concepto de modernización
que acoge el Proyecto de Ley no se circunscribe únicamente
a su definición tecnocrática, esto es, a la
mera relevancia en lo técnico o procedimental, sino
que responde a una definición valorativa de acuerdo
con los parámetros del modelo agrario europeo y a las
nuevas funciones y demandas que deberá desempeñar
el moderno desarrollo agrario. No obstante, y conforme al
principio de Subsidiariedad de la Política Agraria
Común, el Proyecto de Ley subraya la flexibilización
de las políticas de modernización a escala regional
como instrumento adecuado para asegurar la consolidación
y el mejor desenvolvimiento del citado modelo agrario europeo
en consonancia con las peculiaridades y características
que presente el sector en cada Comunidad Autónoma.
Esta matización, que se realiza con el perfeccionamiento
de nuestro marco competencial autonómico, supone, sobre
todo, actuar prioritariamente en el ámbito de la modernización
de nuestras estructuras agrarias para garantizar la competitividad
del sector como presupuesto necesario para la posterior adaptación
a las políticas de desarrollo rural que marcarán
las pautas futuras del desarrollo agrario auxiliable por la
Unión Europea.
En este contexto, el Proyecto de Ley en sus
Títulos Segundo y Tercero destina su ordenación
al aspecto primordial de la modernización de las estructuras
agrarias.
Como características generales de su regulación
pueden destacarse los siguientes criterios:
- La modernización y consolidación
de los aprovechamientos hidráulicos y de las explotaciones
agrarias como objetivos preferentes de la renovación
de las estructuras productivas de la Comunidad Valenciana.
- La articulación de una política
propia de modernización a través de un ambicioso
programa operativo que garantice hasta el 2006 la efectiva
consecución de los objetivos preferentes por medio
de un específico conjunto de medidas estructurales
tendentes al aprovechamiento racional y sostenible de los
recursos, la competitividad de nuestras explotaciones agrarias
de acuerdo a su correcta extensión agronómica,
la reducción de costes y la adquisición y
utilización conjunta de los medios de producción.
- La flexibilización del marco de concesión
de las diferentes ayudas a los efectos del acceso a las
mismas del mayor número de beneficiarios, conforme
a l a realidad socio-económica que presenta el sector
agrario valenciano.
- La promoción de las diversas formas
asociativas agrarias tendentes a la mejor gestión
de las explotaciones agrarias.
El Proyecto de Ley sobre Ordenación
y Modernización de las Estructuras Agrarias de la Comunidad
Valenciana, por otra parte, abandona aquellas otras medidas
que o bien han resultado infructuosas en su aplicación,
o no cuentan con el respaldo de las directrices de la Política
Agraria Común. Caso del llamado Banco de tierras, cuya
experiencia en la Comunidad Andaluza y en el Principado de
Asturias fueron muy negativas y encuentran en la actualidad
serios obstáculos de admisión por la Unión
Europea, siendo reemplazadas por los denominados mecanismos
de sustitución, esto es, el subingreso de jóvenes
agricultores en el lugar de aquellos que dejen la actividad,
aprovechando las estructuras agrarias ya existentes. Por lo
demás, dicho Banco de Tierras distorsionó el
mercado del suelo agrario sin conseguir las finalidades previstas.
|
