|
Ponencias
UNA NUEVA POLÍTICA
ESTRUCTURAL PARA UNA NUEVA AGRICULTURA
Sr. D. Jose
Mª Sumpsi Viñas
Catedrático de Economía y Política Agraria
Universidad Politécnica de Madrid
1. EL INMOVILISMO ESTRUCTURAL
DE LOS AÑOS 80
2. LA RESPUESTA AL INMOVILISMO
ESTRUCTURAL: LEY 19/1995
3. EL AJUSTE ESTRUCTURAL AGRARIO
DE LOS AÑOS 90
4. CAUSAS DE LA PROFUNDA TRANSFORMACIÓN
OCURRIDA EN LOS AÑOS 90
5. HACIA UNA NUEVA POLÍTICA
DE ESTRUCTURAS AGRARIAS
DEBATE
1. EL INMOVILISMO ESTRUCTURAL DE
LOS AÑOS 80
La comparación de los datos de los censos
agrarios de 1982 y 1989 reveló la situación
de parálisis estructural de la década de los
80. En efecto, aunque el trabajo en la agricultura (numero
de UTA) descendió fuertemente en dicho período,
este descenso no se vio acompañado por el del numero
de explotaciones, de modo que el tamaño medio de las
explotaciones agrarias en España no se modifico o incluso
se redujo en algunas regiones y orientaciones productivas.
Las explicaciones mas convincentes
del fracaso de la vía clásica de ajuste estructural
durante los años 80 fueron principalmente dos: el avance
imparable de la agricultura a tiempo parcial y las rigideces
del mercado de la tierra.
En cuanto al primer factor, la comparación del número
de agricultores a tiempo parcial según las cifras suministradas
por los censos agrarios de 1982 y 1989 confirma sin lugar
a dudas el significativo aumento del fenómeno de la
agricultura a tiempo parcial en España, tendencia confirmada
por diversos estudiosos del tema. El fuerte aumento de la
productividad del trabajo agrario en los años 80 provocó
la disminución del número de UTA, reasignando
el trabajo excedente de la actividad agraria a otras actividades
y propiciando la consolidación y desarrollo de la agricultura
a tiempo parcial. Todo en ello en un contexto de crisis económica
que hacía más difícil encontrar empleos
alternativo en el medio rural o fuera de él.
En cuanto al segundo factor, la fuerte subida
de los precios de la tierra después de nuestra adhesión
a la CEE durante el período 1986-1990 y las incertidumbre
que sobre la agricultura y la política agraria se cernieron
a finales de los 80 y principios de los 90 (reforma de la
PAC y negociaciones de la Ronda Uruguay) provocaron la paralización
del mercado de la tierra, lo que limitaba las posibilidades
de un ajuste clásico agrario en base a la compra-venta
de tierras. Mientras en etapas normales el mercado de la tierra
presenta una movilidad que se sitúa entre el 1% y el
2%, en los años referidos la movilidad de la tierra
apenas alcanzaba el 0,5%.
La adhesión a la CEE en 1986 también
jugó un papel importante en la paralización
del ajuste estructural clásico, ajuste que sí
se había producido en cambio en los años 60
y 70 según los censos de dichos períodos. En
efecto, la adhesión de la CEE mejoró las expectativas
de rentabilidad de la mayoría de las explotaciones
agrarias, merced a las importantes ayudas y mecanismos de
protección establecidos por la PAC que a partir de
1986 empezaron a aplicarse en España, lo que también
explica en buena parte la subida de los precios de la tierra
en el período 1986-90 a la que acabamos de aludir.
Ante tan buenas expectativas económicas, las pequeñas
explotaciones permanecieron en el sector, frenando el ajuste
estructural clásico durante los años 80.
Otro dato revelador del inmovilismo estructural
de los años 80 fue la reducción del arrendamiento
de tierras, uno de los instrumentos más eficaces para
la reestructuración agraria. En este caso la explicación
se achacó a los efectos negativos de la Ley de arrendamientos
rústicos de 1980. En efecto, la regulación del
arrendamiento rústico establecida en la mencionada,
no fue favorable para los propietario de tierras, tanto en
lo concerniente al tratamiento de las mejoras con en el de
los plazos mínimos para establecer contratos de arrendamiento
rústico y sus correspondientes prórrogas. La
consecuencia fue que los propietarios dejaron de arrendar
tierras e incluso trataron de recuperar las tierras que tenían
arrendadas, produciéndose un retroceso en la superficie
arrendada en España.
2. LA RESPUESTA AL INMOVILISMO
ESTRUCTURAL: LEY 19/1995
La Ley 19/1995 se plantea en 1994 justamente
como una respuesta a la falta de ajuste estructural clásico
detectado al comparar los datos de los censos agrarios de
1982 y 1989, agudizada por las ayudas directas de la reforma
de la PAC, la falta de movilidad del mercado de la tierra
y la absoluta paralización de los arrendamientos.
El objetivo de la Ley era promover la reforma
estructural y modernización de la agricultura española,
para lo cual se establecían un conjunto de incentivos
y cambios normativos que se dirigían preferentemente
a las explotaciones prioritarias.
Para que una explotación tenga la consideración
de prioritaria debe cumplir lo establecido en los artículos
4 a 6, según los casos, de la Ley 19/1995, de 4 de
julio, de Modernización de Explotaciones Agrarias.
Así, los supuestos que se establecen se pueden esquematizar
en los casos que se describen a continuación.
1.1 Explotaciones familiares y otras
cuyos titulares sean personas físicas
A) Requisitos de la explotación:
- Ocupación de al menos una unidad
de trabajo agrario.
- Renta unitaria de trabajo entre el 35 y
el 120% de la renta de referencia.
B) Requisitos del titular:
- Ser agricultor profesional, según
el artículo 2.5 de la Ley 19/95.
- Poseer un nivel de capacitación suficiente.
- Edad entre 18 y 65 años.
- Estar dado de alta en el Régimen
Especial Agrario de la Seguridad Social, en el Régimen
Especial de Trabajadores por cuenta propia o autónomos
en función de su actividad agraria, o bien, cumplir
otros requisitos que establezca a estos efectos la Comunidad
Autónoma correspondiente.
- Residir en la comarca donde radique
la explotación o en comarcas limítrofes.
1.1.1 Explotaciones asociativas
A) Requisitos de la explotación
- Ocupación de al menos una
unidad de trabajo agrario.
- Renta unitaria de trabajo entre el
35 y el 120% de la renta de referencia.
B) Requisitos de los socios según
tipo de sociedad
Sociedades del artículo 5.a.
Sociedad Cooperativa de Explotación Comunitaria de
la Tierra
Sociedad Cooperativa de Trabajo Asociativo dentro de la
actividad agraria.
Sin requisitos adicionales.
Sociedades del artículo 5.b
Sociedad Cooperativa
Sociedad Agraria de Transformación
Sociedades civiles, laborales u otras mercantiles que tengan
por objeto exclusivo el ejercicio de la actividad agraria
en la explotación de la que sean titulares.
Requisitos a cumplir, al menos uno:
- Que al menos el 50% de los socios
sean agricultores profesionales.
- Que dos tercios de los socios responsables
de la gestión y administración sean agricultores
profesionales y cumplan el resto de requisitos que se exigen
al titular como persona física.
Sociedades del artículo 5.c
Explotación asociativa que se constituya agrupando
al menos dos terceras partes de la superficie de la explotación
bajo una sola linde.
Requisitos:
- Que ningún socio aporte más
del 40% de la superficie total, y que al menos uno, sea
agricultor a título principal y cumpla el resto de
requisitos exigidos al titular como persona física.
Casos particulares para territorios
con insuficiencias estructurales.
La disposición final tercera de la Ley
19/1995 establece ciertas situaciones especiales por las que
se reducen los requisitos a exigir para la consideración
de explotación prioritaria:
- Disposición final 3.1. Rebaja del
límite inferior de la renta unitaria de trabajo en
relación con la de referencia en determinados casos
de territorios con insuficiencias estructurales.
- Disposición final 3.2. Rebaja en
explotaciones familiares del límite inferior de la
renta unitaria de trabajo en relación con la de referencia
al 30%, si se cumple en una Comunidad Autónoma que
más de la cuarta parte de las explotaciones familiares
no alcancen el 35% establecido.
- Disposición final 3.3. Explotaciones
en zonas de montaña para determinados casos de territorios
con insuficiencias estructurales.
Tal como indica el artículo 7 de la
Ley 19/1995, las explotaciones agrarias prioritarias tienen
un trato preferente en los siguientes supuestos:
- adjudicación de superficies
agrarias realizados por las Administraciones Públicas.
- contrataciones de seguros agrarios subvencionados
con fondos públicos.
- acceso a las actividades formativas organizadas
o financiadas por las Administraciones Públicas para
mejorar la capacitación profesional de los agricultores.
- concesión de las ayudas establecidas
para la mejora de las estructuras agrarias de producción.
- ayudas incluidas en los programas de ordenación
de producciones agrarias.
- asignación de las cuotas o derechos
integrados en las reservas nacionales.
En relación a los beneficios fiscales,
el Capítulo II de la Ley 19/1995 indica que las explotaciones
agrarias prioritarias gozarán de las siguientes ventajas:
- En los préstamos quedarán
exentos del gravamen gradual las primeras copias de escrituras
públicas.
- La transmisión de pleno dominio
de una explotación gozará de una reducción
del 90 por 100 de la base imponible del impuesto que grave
la transmisión.
- En los casos de explotaciones bajo una
sola linde, transmisión parcial de explotaciones
y permuta de fincas rústicas, se aplicarán
asimismo reducciones en la base imponible del impuesto que
prevé cada modalidad en porcentaje que varíe
entre el 50 por 100 y el 75 por 100, según los casos.
- La inscripción en el Registro tendrá
una reducción del 90 por 100 en la base imponible
del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos
Documentados.
- Reducción 25% base imponible del
IRPF de los agricultores jóvenes durante los cinco
años siguientes a la primera instalación como
explotación prioritaria.
- Bonificación de la cuota íntegra
en el Impuesto de Sociedades del 80% para las explotaciones
asociativas prioritarias que sean cooperativas agrarias
protegidas según la Ley 20/1990
Por tanto, los principales incentivos establecidos
por la ley para promover la reestructuración y modernización
agraria (explotaciones prioritarias) son de tipo fiscal, tanto
para movilizar el mercado de la tierra (exenciones del impuesto
de transmisiones patrimoniales), como para fomentar la instalación
de jóvenes en explotaciones prioritarias (reducción
de la base imponible del IRPF) y la constitución de
explotaciones asociativas prioritarias (bonificación
del impuesto de sociedades). Otros incentivos importantes
son el acceso preferente a las ayudas a la instalación
de jóvenes agricultores y a la inversión en
los planes de mejora inversión, ayudas cofinanciadas
por el FEOGA mediante los correspondientes reglamentos comunitarios.
En un epígrafe posterior analizaremos
los datos disponibles sobre la aplicación de esta ley,
y trataremos de hacer una primera evaluación de su
posible contribución al ajuste estructural ocurrido
en los años 90.
3. EL AJUSTE ESTRUCTURAL
AGRARIO DE LOS AÑOS 90
A principios de los años 90 se producen
dos hechos clave: la Reforma de la PAC de 1992 y el desarrollo
de nuevas formulas de reestructuración, que habían
sido incipientes hasta entonces. Ambos fenómenos, aunque
aparentemente independientes, presentan importantes interrelaciones
que ayudan a entender la evolución estructural española,
tanto la que reflejan los censos agrarios como la realmente
producida. La tesis dominante es que las ayudas de la PAC
instauradas en 1992 supusieron un freno importante al ajuste
estructural clásico (disminución del numero
de explotaciones y aumento del tamaño medio), al menos
en las zonas cerealistas del interior, del mismo modo que
las primas ganaderas o la cuota de la leche también
dificultaron el ajuste estructural clásico en la ganadería.
Sin embargo, a principios de los años
1990 las expectativas agrarias se tornaron mucho mas negativas,
sin saber realmente que sucedió en esos años
desde el punto de vista del cambio estructural, pues no se
disponía de nuevos censos y los resultados de las encuestas
de estructuras agrarias de 1993, 1995 y 1997 no pueden compararse
con los datos del Censo Agrario de 1989.
Las ayudas por hectárea o cabeza de
ganado establecidas por la reforma de la PAC de 1992, propiciaron
el interés de los agricultores, incluso de los mas
pequeños, por mantenerse como titulares formales de
explotación, aunque en mucho casos no estaban en condiciones
de asumir el cultivo directo de sus tierras (agricultores
de avanzada edad, agricultores empleados en otros sectores
y residentes en núcleos urbanos). La respuesta inteligente
de los agricultores a este dilema fue inventarse o desarrollar
formulas que hasta entonces habían sido incipientes,
como la cesión del cultivo de tierras a empresas de
servicios en el caso de medianos o grandes agricultores, y
la cesión del cultivo de tierras a vecinos y parientes
en el caso de los pequeños agricultores. Estas formulas
permitieron a los agricultores conservar la propiedad y a
veces incluso el uso de sus tierras, cobrar las ayudas de
la PAC y gestionar el cultivo no directo de sus tierras.
Pero, las nuevas fórmulas de ajuste
estructural no suelen recogerse en los censos agrarios, de
modo que se encuestan explotaciones que en realidad no lo
son, pues sus tierras son cultivadas por otros agricultores
o por empresas de servicios. La conclusión es, por
tanto, que los cambios estructurales reflejados por los censos
agrarios son de bastante menor intensidad que los cambios
que ocurren realmente. Por ello, entre los economistas agrarios
existe el convencimiento de que el número de explotaciones
existentes en la realidad es mucho menor que el indicado por
el censo agrario, lo que hace necesario hablar de la evolución
estructural estadística y de la evolución estructural
real, mucho mas intensa. Así, en sectores donde el
Censo de 1989 reflejaba una total paralización del
cambio estructural, como es el caso del vacuno de leche o
los cereales, se estaba ya produciendo una fuerte y silenciosa
reestructuración, como algunos autores han demostrado
mediante sus trabajos. La reestructuración de estos
y otros sectores, fue forzada por la necesidad de lograr explotaciones
modernas capaces de competir en el mercado europeo, competencia
que no existía antes de nuestra adhesión a la
CEE.
La comparación de los censos agrarios
de 1989 y 1999 muestra claramente que en los años 90
se ha producido un fuerte ajuste estructural en la agricultura
española. Además se trata de un ajuste estructural
clásico, de libro, pues la disminución del número
de explotaciones no es uniforme por estratos de dimensión,
sino que son las explotaciones mas pequeñas las que
desaparecen mientras que el número de explotaciones
de mediano y gran dimensión aumentan considerablemente.
Evidentemente la situación no es la misma en todas
las CCAA, destacando el fuerte dinamismo estructural de Andalucía,
Navarra o Aragón. El cambio estructural es de mediana
entidad en CCAA como Castilla y León, Galicia o Asturias
y es bastante menor en Castilla La Mancha.
Si tenemos en cuenta ahora la capacidad de
las explotaciones agrarias para remunerar el factor trabajo
(renta de trabajo unitaria), es decir si a los fuertes cambios
estructurales le añadimos la mejora de la rentabilidad
de la agricultura, consecuencia en algunos sectores de las
ayudas de la PAC, comprobamos que el numero de explotaciones
cuya renta unitaria de trabajo se sitúa entre el 35%
y 120% de la renta de referencia (salario medio nacional no
agrario) ha pasado de 436.543 (20% del total de explotaciones)
en 1989 a 558.088 (34% del total de explotaciones) en 1999.
Las explotaciones que son capaces de remunerar el factor trabajo
por encima de la renta de referencia ha pasado de 50.163 (2,4%
del total de explotaciones) en 1989 a 220.888 (13,3% del total
de explotaciones) en 1999. De nuevo se aprecian diferencias
muy sustanciales entre unas CCAA y otras. Así, el numero
de explotación de Castilla y León que remuneran
el factor trabajo por encima de la renta de referencia pasa
de 3.542 (3,6% de las explotaciones) a 59.438 (38% de las
explotaciones), mientras que en Castilla La Mancha pasan de
20.894 (9,8%) a 24518 (13,4%). A pesar de todas las cautelas
con las que hay que tomas estos datos fruto de unos primeros
cálculos aproximados y sujetos a posteriores verificaciones,
la conclusión es que en los años 90 se han producido
también avances importantes en cuanto a la capacidad
de la agricultura para remunerar el trabajo al mismo nivel
que el resto de los sectores de la economía.
Otro elemento que se deduce de la comparación
de los censos agrarios de 1989 y 1999 y que confirma el fuerte
ajuste estructural registrado en los años 90, es el
aumento de las tierras en arrendamiento que pasa de 4.901.458
has en 1989 a 7.073.199 has en 1999, lo que representa un
incremento del 44%. Este es otro dato que nos lleva a pensar
que el ajuste estructural se operado a través de la
vía clásica.
Hay otros elementos que todavía no se
han podido analizar por falta de tiempo como es la evolución
de la dimensión laboral de las explotaciones y el reparto
del trabajo (UTA) entre familiar y asalariado, la evolución
de la pirámide de edad de los agricultores, la evolución
del fenómeno de la agricultura a tiempo parcial, la
evolución de los titulares de explotación según
sean personas físicas o personas jurídicas y
otros muchos temas, que deberían completar este apresurado
y aproximado análisis de la transformación estructural
agraria operada en España en los años 90
Pero, por encima de todo necesitamos
saber cuantos agricultores hay realmente hoy en España
y que tipos de agricultores tenemos. No se puede hacer política
agraria sin dar cumplida respuesta a esta cuestión.
Para ello disponemos de un importante aparato estadístico
(censos agrarios y encuestas de estructuras agrarias) y administrativo
(datos sobre los preceptores de las ayudas de la PAC). Por
tanto, esta gran tarea pendiente es hoy perfectamente abordable
con la información disponible y los avances de la informática.
LA PRINCIPAL CONCLUSIÓN DE ESTA
SECCIÓN SERÍA LA SIGUIENTE: SI TENEMOS EN CUENTA,
COMO SE HA MENCIONADO ANTES, QUE LOS CENSOS AGRARIOS SUBESTIMAN
LOS CAMBIOS ESTRUCTURALES REALES, NO CABE DUDA DE QUE LO SUCEDIDO
ENTRE 1989 Y 1999 NO ES UN MODESTO CAMBIO ESTRUCTURAL AGRARIO
SINO UNA PROFUNDA TRANSFORMACIÓN DE LA ESTRUCTURA AGRARIA
ESPAÑOLA.
4. CAUSAS DE LA PROFUNDA TRANSFORMACIÓN
OCURRIDA EN LOS AÑOS 90
- Política de estructuras
- Evolución espontánea
Para responder a esta cuestión se requiere
una investigación en profundidad que también
esta por hacer, pero podemos hacer una primera aproximación
en base a algunos datos suministrados por la Dirección
general de Desarrollo Rural del MAPA sobre la aplicación
de la política estructural en los años 90 y
en especial de la Ley 19/1995. Aunque sea aventurado dar una
opinión, mi impresión es que una buena parte
de la profunda transformación estructural ocurrida
en España en los años 90 ha sido espontánea,
pero que los efectos positivos de la política estructural
seguida en dicho período no son despreciables en absoluto,
como algunos pensábamos.
Así, en el período 1996-2001,
tan solo cinco años, se han registrado 77.000 explotaciones
prioritarias, muchas de ellas explotaciones asociativas o
cuyos titulares son jóvenes agricultores, se han llevado
a cabo 40.000 planes de mejora, se han instalado 22.000 jóvenes
agricultores, numero y peso de las asociativas prioritarias
y de los jóvenes agricultores prioritarios y se han
concedido un volumen considerable de beneficios fiscales en
virtud de la aplicación de la Ley 19/1995.
Por otro lado, no cabe duda que fenómenos
como por ejemplo el fuerte incremento del arrendamiento, instrumento
fundamental del ajuste estructural clásico sobre todo
cuando hay poca movilidad en el mercado de la tierra como
consecuencia de los elevados precios de la tierra, algo tienen
que ver con la liberalización de los arrendamientos
rústicos aprobada por la Ley de modernización
de las explotaciones agrarias.
LA CONCLUSIÓN ES PUES QUE LA POLÍTICA ESTRUCTURAL
SIGUE SIENDO NECESARIA, AUNQUE DADO QUE LA REALIDAD ESTRUCTURAL
AGRARIA HA CAMBIADO, SE NECESITA UNA NUEVA POLÍTICA
ESTRUCTURAL.
5. HACIA UNA NUEVA POLÍTICA
DE ESTRUCTURAS AGRARIAS
Este es un debate abierto, de modo que lo único
que se pretende aquí es plantear algunas consideraciones
y preguntas.
- La primera gran cuestión es el dilema
existente entre el enfoque sectorial y el enfoque territorial
de la política estructural.
- Si la política estructural tiene
un enfoque sectorial y se quiere dar prioridad al objetivo
de conseguir una mayor competitividad para el sector agrario,
es evidente que entonces la política estructural,
y en general la política agraria, no puede ni debe
apoyar a los agricultores ineficientes. Además,
el proceso de reestructuración y modernización
de la agricultura puede provocar el abandono de los agricultores
marginales, lo cual puede provocar problemas en el medio
rural.
- Si la política estructural tiene
un enfoque territorial y se quiere dar prioridad al objetivo
desarrollo rural, es evidente que entonces la política
estructural, y en general la política agraria,
puede apoyar la permanencia de agricultores ineficientes,
siempre y cuando estos cumplan un papel dentro del precario
equilibrio del medio rural, especialmente en zonas desfavorecidas.
- ¿Cual de las dos vías de cambio
estructural (vía clásica o vía espontánea)
debe apoyarse?
- En el caso de que se apoye la vía
clásica ¿qué nuevas medidas podrían
aplicarse para promover la movilidad del mercado de la tierra?
- En caso de que se apoye la vía espontánea
de cambio estructural ¿que nuevas regulaciones habría
que introducir y que nuevos instrumentos habría que
utilizar?
- ¿Cuáles son las interrelaciones
existentes entre la política estructural y otras
políticas como las de intervención y regulación
de los mercados agrarios y concesión de ayudas directas?
Dicho de otro modo, ¿se puede o debe contribuir al
cambio estructural utilizando instrumentos que no son propios
de la política estructural como por ejemplo las ayudas
directas de la PAC?
- ¿Debe reforzarse el apoyo a las explotaciones
prioritarias asociativas frente a las explotaciones prioritarias
individuales? ¿A través de que instrumentos?
- ¿Debe reforzarse el apoyo a nuevos
tipos de explotaciones prioritarias personas jurídicas
no asociativas?
- ¿Deben arbitrarse nuevas formulas
y diseñarse nuevos instrumentos para permitir o incluso
fomentar que personas físicas no agricultores se
conviertan en titulares de explotaciones prioritarias?
- ¿Cuales pueden ser los efectos de
la evolución demográfica de la población
activa agraria y que destino tendrán las tierras
liberadas por la evolución natural de los agricultores
de avanzada edad que no tienen sucesor?
- ¿Qué medidas podrían
aplicarse para limitar el aumento de tierras ociosas como
consecuencia del abandono de agricultores sin sucesión?
|
