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Programa 
LA
GARANTÍA DE RENTAS Y LOS SEGUROS AGRARIOS EN LA PAC
Ramiro Sáez
Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural
de la Comisión Europea
1. INTRODUCCIÓN
2. LA POLÍTICA
AGRARIA COMÚN
3. LOS SEGUROS AGRARIOS
COMO POSIBLE INSTRUMENTO DE LA PAC
4. DESARROLLOS RECIENTES:
CONSEJO
5. FUTURO DE LOS SEGUROS
AGRARIOS EN LA UE
REFERENCIAS
1. INTRODUCCIÓN
Dentro del libro blanco de la agricultura española,
concebido como fotografía del presente y diseño
del futuro, un asunto de la importancia de la garantía
de rentas no puede ser considerado fuera del contexto de la
Política Agraria Común. Esta ponencia va a analizar
qué hace y qué no hace la PAC en este terreno
con un enfoque evolutivo que permita contribuir al aspecto
de diseño del futuro del libro blanco y con especial
énfasis en el análisis de los seguros agrarios.
2. LA POLÍTICA AGRARIA COMÚN
La Política Agraria Común fue
creada por el Tratado de Roma (1957) y ha sido tradicionalmente
la política común más desarrollada y
con mayor peso en el presupuesto comunitario llegando a utilizar
por encima de dos tercios del total. En la actualidad sigue
siendo la política más costosa pero su peso
en el presupuesto va descendiendo paulatinamente en favor
sobretodo de las políticas de los fondos estructurales.
En el presupuesto del año 2002 el porcentaje de los
gastos agrícolas en relación con el total se
sitúa por debajo de la mitad, en el 46%.
Entre los objetivos asignados por el Tratado
a la PAC se encuentran el de garantizar un nivel de vida justo
a los agricultores y la estabilidad de los mercados agrícolas.
Estos objetivos han sido reafirmados más recientemente
tanto en la Agenda 2000 como en la Comunicación de
la Comisión sobre la Revisión intermedia de
la PAC. En su consecución intervienen los dos pilares
que constituyen la PAC, es decir la política de mercados
o primer pilar y el desarrollo rural o segundo pilar.
2.1 Política de mercados
La política de mercados actúa
a través de las Organizaciones Comunes de Mercado
que son conjuntos de disposiciones que se aplican a sectores
agrarios específicos y actúan sobre las rentas
a través de algunos de sus componentes.
2.1.1 Garantías de precios
·
Intervención
Consiste en general en un precio al que los organismos
de intervención compran cualquier cantidad que
los productores quieran vender con la condición
de que el producto respete las condiciones de calidad
fijadas en la reglamentación. A lo largo de los
años el mecanismo de la intervención ha
ido evolucionando para adaptarse a los problemas que iban
surgiendo. En especial, en los años ochenta los
excesos de producción se tradujeron en grandes
cantidades de producto en intervención en el caso
de la mayor parte de los productos: cereales, carne de
vacuno, aceite, mantequilla, alcohol de origen vínico,
etc... Para limitar el incentivo que la intervención
ilimitada ofrecía a los productores para seguir
produciendo se introdujeron restricciones de diverso tipo,
en general ligando el precio de intervención a
cantidades máximas garantizadas cuyo rebasamiento
desencadenaba una bajada del precio, fijando niveles máximos
de producto que podían ser adquiridos por los organismos
de intervención o endureciendo los criterios de
calidad. En la actualidad la intervención se aplica
a los cereales (con alguna excepción), azúcar,
arroz, alcohol vínico, leche descremada en polvo,
mantequilla y carne de vacuno.
Una condición para que la intervención
sea efectiva es la protección en frontera pues
sin ella no habría manera de evitar que los productos
importados pudieran también beneficiarse, con lo
que el mecanismo se haría inviable.
·
Precio mínimo
Otro tipo de precio garantizado se aplica en algunos sectores
cuya producción se destina a la industria. La industria
recibe ayudas que cubren la diferencia entre el precio
mínimo y el precio del mercado mundial (inferior),
con la condición de pagar al menos el precio mínimo
a los productores. De esta manera las industrias se abastecen
al precio del mercado mundial y los productores reciben
un precio que está por encima. Ejemplo de este
régimen de garantía de precios es el del
algodón.
·
Almacenamiento privado
En algunos sectores donde no existe la intervención
la PAC contribuye al sostenimiento de precios mediante
la financiación del almacenamiento privado. Según
este mecanismo, cuando los precios están a un nivel
excepcionalmente bajo, los productores o sus asociaciones
pueden retener la mercancía por períodos
de tiempo predeterminados con financiación comunitaria
en espera de que los precios se recuperen. Ejemplos de
aplicación de este mecanismo son el aceite de oliva,
el vino de mesa y la carne de cerdo.
·
Retirada de mercancía
En el sector de frutas y hortalizas se aplica un mecanismo
consistente en la retirada de mercancía con el
objetivo de reducir la oferta y así sostener el
precio. Las organizaciones de productores reciben financiación
comunitaria a unos precios predeterminados para, de una
lista de productos, proceder a retiradas cuando la situación
del mercado lo hace recomendable. Igualmente las organizaciones
de productores pueden proceder a la retirada de cualquier
producto con cargo a sus fondos operativos, constituidos
con aporte de ayudas comunitarias y cuya finalidad es
la modernización y mejora de todas las actividades
de las asociaciones, incluyendo reestructuración
y comercialización.
A pesar de que la parte de la producción
que goza de una forma u otra de garantía de precios
es muy elevada hay que señalar, sin embargo, que
en el caso de algunos productos esa garantía no
existe. Ejemplos de ello son las oleaginosas, las proteaginosas,
las patatas, y las carnes con la excepción de las
de vacuno y porcino.
2.1.2 Ayudas directas
El sostenimiento de precios va perdiendo
importancia progresivamente siguiendo una tendencia general
hacia una mayor acción de las fuerzas del mercado.
Al mismo tiempo ganan importancia como instrumento de
apoyo las ayudas directas que tienen como resultado que
una parte de la renta de los productores no sea afectada
por la evolución de los mercados ni por las variaciones
no planeadas de producción.
El proceso más característico es el que
ha tenido lugar en cultivos herbáceos y en vacuno
desde la reforma de 1992: reducción considerable
de los precios de intervención y compensación
a los productores mediante ayudas directas por superficie
o animal, cuyo importe no está relacionado ni con
las variaciones de los precios de mercado ni con el nivel
de producción alcanzado. Esto hace que un porcentaje
importante de la renta de los productores no esté
sometido a variación ni tenga riesgo. Así
se estima que en el año 2001 las ayudas directas
equivalieron al 34% de todos los ingresos procedentes
de la producción de cereales. En el caso de las
oleaginosas el porcentaje fue del 40% y en el del vacuno
del 22%.
De todo el presupuesto del FEOGA Garantía
las ayudas directas representan el 72%, correspondiendo
el 28% restante al resto de mecanismos de mercado entre
ellos la intervención y las restituciones a la
exportación.
En la Revisión intermedia la Comisión
propone el desacoplamiento total de las ayudas directas
que se convertirían en ayudas a la explotación
basadas en datos históricos y sin implicar ninguna
obligación de producir pero con total libertad
de producir cualquier producto (con algunas excepciones).
Desde el punto de vista de la garantía de rentas
es un paso más en la dirección de proteger
los ingresos de los agricultores de los avatares del mercado
o de la naturaleza.
2.1.3 Riesgos de producción:
ayudas estatales
La acción de la PAC en lo que se
refiere a los riesgos de producción es limitada.
Se puede decir que se reduce fundamentalmente a la acción
preventiva a través de la legislación sanitaria
y fitosanitaria, y a la financiación de medidas
de erradicación de enfermedades y de los gastos
por destrucción de animales en algunos casos de
epizootias graves.
Sin embargo esto no significa que no se contemple la acción
pública para compensar a los agricultores y ganaderos
afectados por inclemencias climáticas o por enfermedades.
La Unión Europea tiene una serie de normas que
enmarcan la acción de los Estado Miembros en este
terreno. Se trata de la legislación sobre ayudas
estatales, con desarrollo específico en el caso
de la agricultura. Recientemente la Comisión ha
adoptado unas directrices revisadas para las ayudas estatales
(de los Estado Miembros) en el sector agrícola.
Estas directrices definen los acontecimientos que pueden
clasificarse como desastres naturales o sucesos extraordinarios
(terremotos, avalanchas, desprendimientos de tierras,
inundaciones…) e inclemencias del tiempo (heladas,
granizo, sequía…). La legislación permite
ayudas de hasta el 100% para compensar los daños
materiales resultantes de desastres naturales y sucesos
extraordinarios.
Los daños ocasionados por condiciones climáticas
adversas se pueden compensar hasta el 100% si los daños
llegan al 20% en lo que se denomina zonas desfavorecidas
y al 30% en el resto de las zonas.
Los brotes de enfermedades de animales
o de plantas no se consideran normalmente como desastres
naturales o sucesos extraordinarios. Las ayudas para combatir
enfermedades de animales o plantas se pueden aceptar únicamente
si forman parte de un programa de prevención, control
o erradicación de la enfermedad. Las ayudas pueden
alcanzar hasta el 100% de tales medidas si la legislación
comunitaria no especifica que tales costes tienen que
ser soportados por los productores. La compensación
por las pérdidas incurridas puede alcanzar hasta
el valor normal de las cosechas destruidas o de los animales
sacrificados y pueden incluir una compensación
razonable por la pérdida de ingresos.
La Comisión permite también
ayudas de hasta el 80% del coste de las primas de seguros
contratados para cubrir las pérdidas ocasionadas
por desastres naturales o sucesos extraordinarios o condiciones
climáticas adversas que sobrepasen los porcentajes
anteriormente mencionados. Si el seguro también
cubre otros daños (incluyendo enfermedades de animales
o de plantas) la ayuda permitida se reduce al 50%.
Hasta ahora en la mayor parte de los Estados
Miembros son más importantes las ayudas por calamidades
que las subvenciones de seguros. Sólo en Austria
y en España las subvenciones de seguros son superiores
a las ayudas por calamidades.
Entre 1988 y 1997, los países con
más gasto por estos conceptos son Italia con 3850
millones de Euros, de los que el 71% fueron para calamidades,
y España con 1467, de los que el 79 % fueron subvenciones
de seguros.
2.1.4 Costes
Los factores considerados anteriormente
se relacionan con el capítulo de ingresos de las
explotaciones agrícolas. Sin embargo, las rentas
no sólo vienen determinadas por los ingresos sino
también por los costes de producción puesto
que son la diferencia entre el conjunto de los ingresos
y el de los costes incurridos en su obtención.
En el terreno de los costes la política de mercados
sólo tiene acción directa en cuanto a los
inputs que son a su vez productos agrícolas (como
los cereales para la alimentación animal, por ejemplo),
es decir que desde el punto de vista de la estabilidad
de las rentas podría decirse que a la PAC le faltan
instrumentos para alcanzar completamente los objetivos
que tiene asignados. En la práctica esta insuficiencia
se ha intentado corregir tradicionalmente a través
de la política de precios, haciéndolos variar
no sólo en función de la situación
del mercado sino también en función de los
costes de producción para mantener las rentas de
los productores. Esto explica que durante las primeras
décadas de la PAC la fijación de precios
tuviera lugar mucho después de que los agricultores
hubieran tomado sus decisiones de producción, cuando
los precios ya no podían cumplir su función
de indicadores de escasez o exceso de oferta pero sí
de determinantes de los ingresos.
Recientemente la respuesta a la subida
de los precios del petróleo fue la aceptación
de las ayudas estatales de tipo fiscal concedidas por
la mayor parte de los Estados Miembros, del mismo modo
que las concedidas a otros sectores como el de la pesca
o los transportes.
2.1.5 Imposición sobre la
renta
Otro factor de determinación de
la renta disponible de los agricultores es la imposición
sobre la renta. En este respecto la PAC no tiene ningún
efecto puesto que la política fiscal es competencia
de los Estados Miembros que pueden definirla con total
libertad.
2.2 Desarrollo rural
El segundo pilar engloba lo que tradicionalmente
se conocía como política estructural (ayudas
a la inversión, a la transformación y comercialización,
zonas desfavorecidas…) y las medidas de acompañamiento
de la reforma de 1992 (jubilación anticipada, reforestación
y medidas medioambientales).
Recientemente la Comisión ha hecho
pública la Revisión intermedia de la PAC y
en ella:
- se define claramente el propósito de conceder progresivamente
más importancia al segundo pilar dotándolo
de mayores medios financieros. Para ello se obtendrían
fondos del primer pilar mediante la modulación dinámica
obligatoria y la limitación del total de ayudas que
una explotación puede recibir.
- se reafirman los objetivos de:
· crear nuevas oportunidades de ingresos y de empleo
tanto dentro como fuera de la explotación;
· aumentar el alcance de las medidas destinadas a
promover la calidad de los alimentos, la producción
local y tradicional, y el respeto de altos estándares
en la producción;
· aumentar la cohesión económica y
social.
Una serie de razones explican esta orientación:
- escaso margen de maniobra en política de mercados
debido al carácter excedentario de la mayor parte
de ellos;
- convicción de que en general la política
de desarrollo rural no presenta los efectos secundarios
no deseados de la política de mercados en los aspectos
distributivos, medioambientales y de calidad, y de que permite
acciones mejor dirigidas hacia sus objetivos;
- mayor aceptabilidad de la política de desarrollo
rural en el contexto internacional.
Sin embargo, a pesar de esta orientación,
el peso presupuestario del segundo pilar seguirá
siendo muy inferior al de las políticas de mercado.
Actualmente el peso presupuestario del desarrollo rural
en los gatos del FEOGA es del 16%. Si sólo tenemos
en cuenta el FEOGA Garantía esta proporción
es del 10% únicamente. Una vez aplicados a sus niveles
máximos la modulación obligatoria y la limitación
se estima que la parte del desarrollo rural en el gasto
total del FEOGA se situará ligeramente por encima
del 20%.
3. LOS SEGUROS AGRARIOS COMO POSIBLE
INSTRUMENTO DE LA PAC
Dentro de la Comisión Europea dos servicios
distintos han analizado el papel que los seguros agrarios
podrían desempeñar en el futuro de la Política
Agraria Común. Hay que decir que ninguno de los documentos
producidos recoge una posición oficial de la Comisión.
El primero, publicado por la Dirección General de Asuntos
Económicos y Financieros, es un número de la
publicación periódica European Economy dedicada
a temas de interés económico. El segundo es
un documento de trabajo de la Dirección General de
Agricultura y Desarrollo Rural que tiene como función
ofrecer en un texto una panorámica de la problemática
del riesgo en agricultura y sacar algunas conclusiones sobre
las posibilidades y dificultades de desarrollos futuros.
3.1 Dirección General
de Asuntos Económicos y Financieros
El documento, publicado en 1999, tenía
como objeto "Los seguros de renta en la agricultura
europea" y fue encargado a un grupo de investigadores
con la misión de estudiar si hay justificación
para un seguro de rentas agrícolas en Europa en el
futuro, y con qué condiciones y de qué forma
podría ser factible un programa de seguros de rentas.
3.1.1 Orientaciones
El encargo contenía una serie de
orientaciones para el diseño del programa que limitaban
las opciones de los investigadores:
- Las interferencias con los mercados
deberían ser mínimas.
- Los seguros de rentas deberían
respetar los acuerdos de la Organización Mundial
del Comercio.
- Cualquier sistema de seguros de rentas
tendría que desarrollarse de tal manera que pudiera
ser gestionado por el sector privado sin, en principio,
intervención del gobierno.
- Un sistema de seguros de rentas no podría
utilizarse para financiar o compensar el declive a largo
plazo de un sector.
- Tendría que ser aplicable tanto
a los países del sur como del norte de Europa.
Con relación a la intervención
del sector público los autores comentan que dado
el carácter sistémico de los riesgos cubiertos,
la capacidad tradicional de reaseguro probablemente no
es suficiente, lo que implica que tales sistemas no pueden
ver la luz a no ser que los gobiernos intervengan en cierta
medida, por lo menos hasta que las oportunidades en los
mercados de capitales estén más desarrolladas.
3.1.2 Justificación y formas
de la intervención pública
Según el estudio dos razones justifican
la intervención pública:
- La primera es la existencia de fallos
del mercado que se producen por las limitaciones cognitivas
relacionadas con riesgos de gran magnitud y baja probabilidad,
por el carácter sistémico de los riesgos
y por la información asimétrica.
- La segunda razón para la intervención
es que los agricultores tienen aversión al riesgo
y no asignan los recursos de manera que se alcance el
resultado óptimo. Por el contrario, la sociedad
es más bien neutral ante el riesgo y por tanto
hay un beneficio en principio para la sociedad si la
intervención incita a los agricultores a asignar
los recursos más cerca del punto de maximización
de beneficios. Esta justificación es cierta por
lo menos hasta que los mercados de capitales estén
más desarrollados.
Independientemente de la forma exacta de
intervención pública los autores defienden
que una cooperación entre el sector público
y el privado puede ser más barata que la forma
corriente de ayuda por calamidades puesto que en tal caso
la asistencia puede proporcionarse a través de
la red y con la experiencia de los aseguradores.
La intervención sugerida es el reaseguro,
campo en el que los gobiernos tienen ventajas por su gran
capacidad de crédito. Por otra parte en cierto
sentido es lo que los gobiernos ya están haciendo
a través de las ayudas para compensación
de daños. El establecimiento de un reaseguro formal
que implica participación financiera de los beneficiarios
puede ser preferible a esperar hasta que el acontecimiento
ocurra y entonces repartir los costes entre los contribuyentes.
3.1.3 Tipos de seguros
El estudio señala que dentro de
los tipos de seguros el de renta total de la explotación
tiene un gran atractivo para los políticos porque
la renta es la mejor medida del bienestar de los agricultores.
Sin embargo presenta numerosos problemas de definición
de los componentes de la renta, de información,
de riesgo sistémico y de dificultades para desarrollar
productos derivados relacionados. A continuación
se analizan los seguros de ingresos brutos por producto
o por grupos de productos, los seguros de rendimiento,
de precios y de interrupción de las operaciones.
Particular significación tiene la advertencia de
que los seguros de rendimientos en las producciones animales
son especialmente problemáticos porque las fluctuaciones
de rendimiento son mucho más una cuestión
de gestión empresarial que en el caso de los cultivos
y porque la mayor parte de la producción no tiene
una fecha clara de "cosecha" pues se trata de
producciones continuas o plurianuales. Ambos factores
crean oportunidades de manipulación que determinan
la existencia de un alto riesgo moral.
3.1.4 Recomendaciones:
- Unicamente deben introducirse aspectos
en los que el azar moral y la selección adversa
puedan ser tratados adecuadamente.
- Seguros de ingresos brutos deben ser
contemplados únicamente para productos vegetales,
no para los sectores animales.
- Los seguros deberían empezar
con mercancías realmente sujetas al mercado,
es decir para las que no hay sostenimiento de precios.
- En el caso de que los gobiernos proporcionen
reaseguro, tanto si es a precio nulo, a tarifas comerciales
plenas o con una combinación de las dos modalidades,
deben reasegurar solamente una parte de los riesgos
contraídos por los aseguradores.
- Antes de introducir los seguros ampliamente
deberían realizarse algunos proyectos piloto.
Es crucial para su implantación ulterior que
los gobiernos intervengan sólo el mínimo
necesario, usando reglas transparentes, es decir desde
el principio no debe haber información asimétrica
entre los aseguradores y los gobiernos.
3.2 La Dirección General de
Agricultura y Desarrollo Rural
En 2001 la Dirección General de Agricultura
y Desarrollo Rural publicó un documento de trabajo
sobre Instrumentos de Gestión de Riesgos en la Agricultura
de la UE con especial atención a los seguros agrarios.
Es un documento de trabajo en el que se analiza
la naturaleza de los riesgos en agricultura, los instrumentos
de que los agricultores disponen para hacerles frente, el
papel que la política agrícola puede desempeñar
en la gestión de los riesgos, ejemplos de sistemas
de seguros agrícolas y de redes de seguridad, aspectos
relacionados con la Organización Mundial del Comercio
y lecciones que se pueden extraer de la experiencia acumulada.
El último capítulo analiza
las posibilidades de acción para la Unión
Europea en el campo de los mercados de opciones y de futuros
y en el de los seguros agrarios.
A continuación se analizan las ideas centrales del
documento.
3.2.1 La gestión del riesgo
Los agricultores disponen de un conjunto
de instrumentos para hacer frente a los riesgos inherentes
a la actividad agraria. Se distingue entre estrategias
dentro de la explotación y estrategias de reparto
del riesgo. Dentro de las primeras está la selección
de productos de bajo riesgo, la selección de productos
de ciclo corto, la diversificación de la producción
y el mantenimiento de suficiente liquidez. Entre las estrategias
de reparto de riesgos están los contratos de comercialización,
los contratos de producción, la integración
vertical, los mercados de futuros, la participación
en mutuas y los seguros.
Además de estos instrumentos los
agricultores se benefician de la PAC para hacer frente
a los riesgos así como de las ayudas para compensación
de daños e incluso de las políticas de seguridad
social.
3.2.2 Experiencias en el campo de
los seguros
En la UE el grado de desarrollo de los
seguros agrarios es muy diverso y con un grado de participación
pública también muy diverso. Esto indica
que las necesidades en cuanto a cobertura entre los agricultores
europeos son muy variadas y que los sistemas de seguros
se han adaptado a las circunstancias de cada país.
Los seguros desarrollados corresponden
fundamentalmente a seguros de rendimientos y cubren mucho
más las producciones vegetales que las animales.
No se tiene en Europa experiencia de seguros de ingresos,
es decir que engloben simúltaneamente riesgos de
producción y de precio.
En Estados Unidos existe un sistema de
seguros de cosechas en el que la administración
pública interviene subvencionando las primas, cubriendo
los costes administrativos y operativos de las aseguradoras
privadas y suministrando reaseguro. Hay que subrayar que,
pese a que dos tercios de la superficie de grandes cultivos
están asegurados, en los últimos años
se han pagado importantes sumas de ayudas de emergencia.
Canadá tiene un programa de seguros
de cosecha, un programa subvencionado de ahorro para los
agricultores y una red de seguridad anticíclica
que garantiza el 70% del promedio de los tres años
anteriores de una variable cercana al margen bruto de
explotación. (En Junio del 2002 se aprobó
una nueva ley agrícola en la que la gestión
de riesgos es uno de los cinco ejes en que se estructura
la acción política).
La experiencia de los sistemas de seguros,
en especial la de Estados Unidos, permite extraer algunas
lecciones:
- La participación es escasa y
el grado de cobertura en términos de producción
es limitado.
- La eficiencia es cuestionable pues para
cubrir un amplio abanico de riesgos a un nivel interesante
para el agricultor es necesaria una intervención
considerable del Estado. Sin embargo, esta intervención
no elimina la necesidad de ayudas para compensación
de daños o ayudas de emergencia.
- El diseño está sujeto
a presiones políticas para que se proporcionen
seguros no suficientemente probados que pueden debilitar
todo el sistema.
- La complejidad inevitable para adaptar
los seguros a la demanda reduce la transparencia y esto
facilita las conductas abusivas.
- La subvención proporcional de
las primas conduce a una mala asignación de recursos
que lleva a la permanencia de producción en zonas
de alto riesgo con un elevado coste social.
3.2.3 Justificación de la
intervención pública.
El documento analiza las razones para una
intervención pública en el terreno de la
gestión de riesgos desde el punto de vista de los
fallos del mercado.
Por el lado de la demanda el fallo se produce por la falta
de conocimientos del uso de ciertos instrumentos como
los mercados de futuros que tienen altos costes de transacción
iniciales, por fallo cognitivo que hace que se minusvaloren
los riesgos de acontecimientos de baja probabilidad y
altas pérdidas potenciales, y porque los agricultores
pueden contar con otras ayudas incluyendo ingresos provenientes
de otras actividades o de ayudas públicas.
Por el lado de la oferta, las razones varían
según los instrumentos:
3.2.4 Instrumentos de la intervención
pública
Como instrumentos de la intervención
pública se citan:
- El marco legal para la reducción
del riesgo (medidas sanitarias y fitosanitarias) o el
establecimiento de mercados para instrumentos de gestión
del riesgo. Por ejemplo, la política de competencia
debería tener en cuenta que el agrupamiento de
riesgos (pools) entre compañías de seguros
(que puede reducir la competencia) podría ser
necesario para cubrir riesgos catastróficos.
- En segundo lugar los gobiernos podrían
intervenir creando las condiciones necesarias para el
desarrollo de mercados que proporcionen instrumentos
de gestión del riesgo. Por ejemplo podrían
suministrar información y formación sobre
el riesgo y su gestión a los agricultores.
- En tercer lugar, la política
podría ser bajar los costes de los instrumentos
de gestión del riesgo. En lo que se refiere a
los seguros las subvenciones estarían justificadas
si un producto de seguros fuera demasiado caro para
los agricultores por el carácter sistémico
del riesgo que cubre o por la información asimétrica.
Las posibilidades incluyen subvenciones para las primas
de seguros y de reaseguro. Subvenciones podrían
también estar justificadas transitoriamente para
estimular el desarrollo de soluciones de mercado.
- En cuarto lugar los gobiernos podrían
también proporcionar ellos mismos cobertura,
por ejemplo mediante ayudas para compensación
de daños, seguros públicos y reaseguro,
o mediante red de seguridad específica. Tales
enfoques estarían justificados si no se desarrollaran
suficientemente mercados privados de riesgos. Entre
los instrumentos específicamente públicos
se encuentran los fiscales, garantía de ingresos
mínimos por la seguridad social a diferentes
niveles, y las ayudas para compensación de daños.
3.2.5 Posibilidades y dificultades
para la UE
La perspectiva de crecimiento de
la exposición al riesgo en Europa plantea la cuestión
de si la Unión Europea tiene que desempeñar
un papel que vaya más allá del actual. Este
asunto tiene que ser examinado teniendo en cuenta que
los instrumentos de la PAC tienen efectos sobre la exposición
al riesgo de los agricultores. Por otra parte es necesario
subrayar que políticas especialmente diseñadas
para la gestión de riesgos no pueden reemplazar
a las políticas de sostenimiento de rentas. El
objetivo de las políticas de gestión de
riesgos no es el apoyo de rentas sino la reducción
de las fluctuaciones de la renta o de sus componentes.
En el corto plazo el conjunto de
instrumentos de la PAC está dado y los instrumentos
nuevos tendrían que complementar a los existentes.
La PAC actual con sus mecanismos de sostenimiento de precios
juega un papel importante en la reducción de tales
riesgos. En el medio y largo plazo sin embargo el conjunto
de instrumentos podría ser reorientado y nuevas
opciones de política podrían ser adoptadas.
3.2.5.1 Corto plazo
3.2.5.1.1 Riesgos de precios
En cuanto a riesgos de precios la creciente
liberalización de los mercados sin duda va a
proporcionar mayores oportunidades de desarrollo de
instrumentos privados tales como mercados de futuros
y opciones. Dado que la falta de conocimiento técnico
en cuanto a su uso es un considerable obstáculo
para su desarrollo, la formación es un campo
inmediato de acción para el sector público.
Aunque tales programas se pueden ya cofinanciar en el
marco del desarrollo rural la iniciativa reside en los
Estados Miembros. Un estímulo decidido a nivel
de la Unión podría ser necesario para
preparar el terreno para una utilización más
extensa de los mercados de futuros. Tales iniciativas
podrían incluir un programa especial de información
para todos los agricultores europeos. Tal programa podría
realizarse en el corto plazo y estaría totalmente
de acuerdo con las políticas actuales.
3.2.5.1.2 Riesgos de producción
En cuanto a riesgos de producción
son los Estado Miembros los que han estado a la cabeza
en la ayuda a los productores mediante las ayudas para
compensación de daños, la aplicación
de medidas sanitarias y fitosanitarias y las subvenciones
a los seguros y reaseguros. El papel de la Comunidad
se ha limitado a las reglas en cuanto a la prevención
y la participación financiera en algunas medidas
de control de enfermedades además de las reglas
y el control de las ayudas estatales.
En el marco de las directrices acerca
de las ayudas de Estado los Estados Miembros tienen
un gran margen de maniobra para responder a las necesidades
cambiantes de sus agricultores.
En el campo de los seguros agrarios y teniendo en cuenta
las experiencias habidas hasta ahora se considera que:
- Un enfoque de abajo hacia arriba
es necesario
- para que la oferta pueda adaptarse
a las necesidades de los agricultores.
- porque en el futuro los seguros
podrían reemplazar cada vez más
a las ayudas para compensación de daños
y eso resultaría en un gasto más
estable y en acciones más eficaces, pues
aunque el seguro sea subvencionado puede ayudar
a integrar consideraciones de riesgo en las decisiones
de gestión de las explotaciones.
- porque los Estado Miembros están
mejor situados para dirigir la financiación
pública en el marco de tales sistemas hacia
grupos de agricultores de acuerdo con sus necesidades
específicas.
- Es necesario tiempo para que el sistema
se desarrolle y pueda hacerse más completo
en cuanto a productos y riesgos cubiertos.
- Es necesaria una intensa y detallada
vigilancia pública para evitar una excesiva
complejidad que pudiera acarrear la existencia de
conductas abusivas y la pérdida de vista del
objetivo inicial.
Se defiende un papel prudente de la UE
con relación a una intervención que vaya
más allá de su intervención actual.
Podría tener un papel si el carácter parcialmente
sistémico de los riesgos impide el desarrollo
de productos viables, dado que pérdidas potencialmente
elevadas pueden ser demasiado grandes para las compañías
o mutuas y el reaseguro no es suficiente o es demasiado
caro.
La UE podría enfocar este problema
de dos maneras:
- Podría facilitar la creación
de pools de aseguradoras o reaseguradoras estableciendo
el marco legal adecuado en el campo de la política
de competencia cuando sea necesario.
- Examinar si hay posibilidades para
promover la idea de cooperación entre mutuas
a nivel europeo de manera que los riesgos sean compartidos
por mutuas que cubran diferentes riesgos o sean activas
en diferentes regiones.
3.2.5.2 Largo plazo
3.2.5.2.1 Seguros
Los sistemas de seguros son utilizados
por los principales competidores de la UE y es posible
que en las negociaciones en la OMC sean considerados
como moderadamente distorsionadores del comercio. A
largo plazo la UE podría plantearse intervenir
más decididamente con dos condiciones. La primera
es que los seguros encajen en el conjunto de medidas
de la PAC, que no haya solapamiento con otras medidas
que también tengan como objetivo los riesgos.
La segunda es que haya suficiente financiación,
lo cual significa que en ausencia de nuevos recursos
financieros para la agricultura se tendrían que
utilizar fondos ahora utilizados para otras medidas.
Una posibilidad sería la cofinanciación
dentro de los programas de desarrollo rural.
El suministro de reaseguro especialmente
a partir de un cierto nivel de pérdidas atacaría
uno de los principales problemas en el desarrollo de
los seguros agrarios como es el riesgo de pérdidas
catastróficas particularmente en los sectores
animales.
El reaseguro podría ser condicionado
a la formación de pools por parte de las aseguradoras
lo cual distribuiría el riesgo entre los asociados
y reduciría la probabilidad de grandes pérdidas
para la Unión.
Otra condición podría ser
que las aseguradoras cubrieran los principales productos
de la agricultura europea.
Toda intervención tendría que ser analizada
críticamente teniendo en cuenta la experiencia
disponible para garantizar su eficiencia, transparencia
y los posibles efectos sobre la producción, los
precios y la distribución de los beneficios.
3.2.5.2.2 Sostenimiento
de rentas anticíclico y redes de seguridad.
Los instrumentos anticíclicos
proporcionan apoyo en los momentos de necesidad y dejan
de hacerlo en los momentos de prosperidad. Esta característica
los hace aptos para responder a las necesidades de los
agricultores y aceptables para la opinión pública.
Son transparentes y con ciertas condiciones son compatibles
con los criterios de la caja verde de la OMC.
Sin embargo en todos los Estados Miembros existen sistemas
de seguridad social que se aplican también a
los agricultores y tienen como objetivo garantizar un
nivel mínimo de ingresos. Si se intentaran aplicar
en la Unión Europea habría que explicar
por qué los agricultores necesitan un trato diferenciado.
Por otro lado tales instrumentos requieren
información completa y homogeneizada en cuanto
a la definición de la renta que sería
la base de su aplicación. El problema se complica
si el criterio de renta aplicado es el de renta familiar
y no sólo renta de origen agrario.
Una dificultad mayor para aplicar en Europa un instrumento
como el canadiense AIDA sería la diversidad de
sistemas fiscales que hace que en algunos casos los
agricultores no hagan declaración de renta por
basarse su fiscalidad en estimaciones indirectas o por
estar exentos los ingresos de origen agrario. Hay que
tener en cuenta que una red de seguridad pública
compite con otros instrumentos privados de gestión
de riesgos y que puede producir el efecto de que los
agricultores no hagan una gestión adecuada al
riesgo al que están expuestos.
4. DESARROLLOS RECIENTES: CONSEJO
Recientemente España en calidad de presidente
del Consejo de ministros presentó un memorándum
sobre "Los seguros agrarios como un instrumento de gestión
de riesgos para la agricultura y la ganadería".
La intención era indagar si el resto de los países
consideraba oportuno profundizar el debate sobre las posibilidades
de los seguros como instrumento de la política agrícola.
El memorándum hacía un repaso
de la problemática del riesgo en agricultura resaltando
en particular:
- El carácter universal de los riesgos
como característica de la actividad agrícola
a pesar de la diversidad de los riesgos naturales a que
se enfrentan los agricultores en la Unión Europea
según las regiones y los tipos de producción.
- La multiplicidad de medios de que
los agricultores disponen para hacer frente a los efectos
negativos de los riesgos sobre las rentas, que incluyen
entre otros:
- ayudas públicas para compensar
por calamidades que son proporcionadas por los Estados
Miembros dentro de un marco legislativo común,
- la Política Agraria Común
a través de los mecanismos de intervención,
las ayudas directas y otras medidas,
- los seguros agrarios, cuyo grado de
desarrollo y organización varía enormemente
según los países.
- La necesidad de tener en cuenta la experiencia
de los países que están más avanzados
en el campo de los seguros agrarios y de sacar lecciones
de la misma.
- La aparición de nuevos riesgos como
los riesgos medioambientales y los de sanidad pública
por los cuales los agricultores son responsables, y la incidencia
creciente de los riesgos de producción y de mercado.
- La necesidad de situar la reflexión
sobre los seguros agrarios en el contexto de las negociaciones
internacionales y de la competitividad de la agricultura
europea.
- Una propuesta de incluir los seguros agrarios
dentro de la Política Agraria Común como parte
de una estrategia de gestión de los riesgos, incluyendo
programas de estabilización de rentas.
La acogida del documento por los ministros
de agricultura fue positiva manifestándose un cierto
consenso en que el tema merece una reflexión más
profunda. Sobre todo había gran interés en lo
referente a intercambio de información y experiencias.
Iniciado el debate sobre el tema en los grupos de trabajo
del Consejo se pudo comprobar, sin embargo, la existencia
de grandes reticencias por parte de algunos países
ante la posibilidad de avanzar en la integración de
los seguros en la PAC o incluso ante la conveniencia de realizar
nuevos estudios o proyectos piloto. Algunos países
señalaron la necesidad de considerar los seguros como
sustituto de la actual PAC y no como complemento. Otros consideraron
que el nivel nacional es el más adecuado para su puesta
en práctica.
En aras de la búsqueda de consenso la presidencia española
limitó sus ambiciones y presentó al Consejo
un texto que contenía la siguiente propuesta:
"El Consejo invita a la Comisión:
- a contribuir a la mejora de la gestión
de los riesgos en la agricultura y la ganadería,
mediante la iniciación de los estudios y análisis
sobre los riesgos a los que se enfrentan los agricultores
y ganaderos y sobre los instrumentos específicos
que resulten adecuados para la protección de aquellos;
- a promover y fomentar el conocimiento mutuo
y el intercambio de experiencias, entre los países
de la Unión, sobre los riesgos que afectan a los
distintos sectores productivos y los sistemas utilizados
para su gestión;
- a realizar un seguimiento de las políticas
de gestión de riesgo que se desarrollan en cada Estado
miembro;
- a promover entre los agricultores y ganaderos,
dentro del límite del marco financiero existente,
la adopción de medidas que puedan favorecer y mejorar
la gestión de los riesgos en diferentes sectores,
tales como la inclusión del coste de los seguros
contratados por las OPFH entre los gastos elegibles con
cargo a su propio Fondo Operativo, y a que, en su caso,
presente un informe al Consejo sobre los resultados obtenidos.
Esta propuesta obtuvo una opinión favorable de 14
de los 15 Estados Miembros además de la Comisión
y únicamente Dinamarca se mostró contraria
a ella. Dado que las iniciativas del Consejo necesitan la
unanimidad, a pesar de ese apoyo mayoritario de momento
el debate abierto no tendrá continuidad práctica.
5. FUTURO DE LOS SEGUROS AGRARIOS
EN LA UE
Se puede pensar que probablemente no se adoptará
ninguna medida en el corto plazo en cuanto a los seguros agrarios.
De hecho en la Revisión intermedia no se mencionan.
A más largo plazo las posibilidades son:
- que los países interesados logren
que se introduzca alguna medida relacionada con los seguros
en la negociación de algún paquete de medidas
de mayor alcance
- que la Comisión, teniendo en cuenta
las orientaciones expresadas en los debates y las necesidades
de evolución de la política agrícola
y a la luz entre otros factores de las negociaciones en
la OMC, haga propuestas para incluir los seguros agrarios
dentro de la PAC.
- que haya una preferencia por el desarrollo
de instrumentos puramente privados o únicamente con
participación a nivel estatal de acuerdo con las
normas sobre ayudas públicas.
Hay que citar también un desarrollo
reciente relacionado con el tema de los seguros. A raíz
de las inundaciones en Europa Central durante este último
verano la Comisión ha propuesto la creación
de un fondo de ayuda para hacer frente a desastres naturales,
tecnológicos o medioambientales que estaría
dotado inicialmente con 500 millones de Euros y que posteriormente
se incrementaría hasta los 1000 millones. Esta propuesta
contrasta fuertemente con lo que ha ocurrido en el pasado
pues el presupuesto comunitario tenía una línea
para ayudas en caso de catástrofes con un montante
de créditos muy limitado que fue suprimida en 1992.
Lógicamente no se conocen las
reglas de actuación de ese fondo pero puede pensarse
que también podrá utilizarse para compensar
daños causados a la agricultura.
REFERENCIAS
Income insurance in European
agriculture. European Economy
Nº 2, 1999. European Commission, Directorate-General
for Ecomic and Financial Affairs. (disponible sólo
en inglés en www.europa.eu.int/comm/economy_finance/publications/reportsandstudies_en.htm).
Risk management tools for EU
Agriculture with a special focus on insurance.
Working document, January 2001. European Commission, Agriculture
Directorate General. (disponible
sólo en inglés en www.europa.eu.int/comm/agriculture/index_es.htm).
Comunicación de la Comisión-Directrices
comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario.
Diario Oficial nº C 28 de 01/02/2000.
(disponible en www.europa.eu.int/eur-lex/es/search/search_oj.html).
Revisión intermedia de
la política agrícola común.-
COM (2002) 394 final (disponible en www.europa.eu.int/comm/agriculture/mtr/index_es.htm).
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