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Ponencias
LOS CAMBIOS RECIENTES
Y LA TIPOLOGÍA ACTUAL DE LAS EXPLOTACIONES AGRARIAS
EN ESPAÑA; ALGUNAS IMPLICACIONES PARA LA POLÍTICA
AGRARIA
Edelmiro López
Iglesias.
Departamento de Economía Aplicada/ IDEGA
Universidad de Santiago de Compostela
2. La reorientación de la
PAC a partir de los años 80; el nuevo "paradigma
de la multifuncionalidad" y sus implicaciones para las
estructuras agrarias
De todos es conocido que la integración
de España en la Comunidad Europea coincidió
prácticamente en el tiempo con el inicio de una reorientación
en profundidad de la PAC, reorientación que en los
últimos 15 años, y a través de sucesivos
pasos, ha ido alterando de modo sustancial los objetivos y
mecanismos de esta política. Ello ha implicado también
una redefinición del modelo de agricultura, y en buena
medida del modelo de explotación, que se trata de impulsar
y que sirve de referencia a las medidas aplicadas.
Simplificando, puede afirmarse que el modelo
de política agraria vigente en la CE durante sus dos
primeras décadas de funcionamiento (la PAC clásica)
estaba claramente ligado a: un modelo de agricultura, el "modelo
productivista"; y un modelo de explotación, la
explotación familiar moderna trabajada por agricultores
profesionales. Se trataba, en síntesis, de estimular
el incremento de los volúmenes de producción,
mediante el mantenimiento de precios agrarios elevados y la
garantía de salida de la producción a esos precios,
al mismo tiempo que de gestionar y acelerar el proceso de
modernización selectiva y la consiguiente desaparición
y concentración de explotaciones.
Ese modelo de política agraria, aunque
ya arrastraba importantes problemas con anterioridad, entra
en crisis en la primera mitad de los años 80 como consecuencia
básicamente de cuatro tipos de factores: el "éxito"
de la PAC clásica en cuanto al aumento de los volúmenes
de producción, que acabó originando excedentes
estructurales en un número creciente de productos;
el deterioro en la primera mitad de los 80 de los mercados
mundiales de productos agrarios; el deterioro del mercado
de trabajo en los países comunitarios a raíz
de la crisis económica de los 70, que hacía
poco aconsejable desde el punto de vista del conjunto del
sistema económico continuar fomentando la salida de
mano de obra de la agricultura; y finalmente hay que mencionar
el cuestionamiento creciente del modelo productivista en la
agricultura por sus efectos negativos desde diversas perspectivas
(medio ambiente, salubridad de los alimentos, equilibrio territorial,
...).
Como respuesta a esa crisis, que no es sólo
del modelo de política agraria sino que tiene como
fondo la cuestión más general de las funciones
que debe cumplir la agricultura y el medio rural en el contexto
actual de los países de la Europa Occidental, ya desde
mediados de los años 80 se comienza a avanzar en la
definición del nuevo modelo de agricultura que se considera
deseable para Europa. Este nuevo "discurso", que
se corresponde con lo que hoy podemos denominar "paradigma
de la mulfuncionalidad", está claramente presente
en los documentos de la Comisión Europea desde mediados
de los años 80, y en concreto aparece configurado ya
de forma nítida en el Libro Verde de la Comisión
de 1985; aunque irá madurando y desarrollándose
en textos posteriores (el documento de la Comisión
de 1988 titulado "El futuro del mundo rural", el
"documento de reflexión" de 1991 que precede
a la reforma Mac Sharry y finalmente la Agenda 2000 son los
principales hitos). En síntesis, la idea básica
es que, sin abandonar la función tradicional de producir
alimentos y otras materias primas a costes cada vez menores
(en condiciones competitivas), la agricultura debe cumplir
también otras funciones cada vez más relevantes
para el conjunto de la sociedad. Sobre todo dos: la ambiental
(contribuir a la conservación del paisaje y el medio
ambiente) y la social-territorial -podríamos decir
también "rural"- (contribuir a la viabilidad
de las áreas rurales y a un desarrollo territorial
más equilibrado).
Entre las implicaciones de ese nuevo modelo
para la agricultura europea me interesa destacar una: la conveniencia
de mantener una población agraria relativamente numerosa
y de frenar consiguientemente la desaparición de explotaciones.
Aunque muchas de estas explotaciones -sobre todo las de pequeño
tamaño- no sean necesarias como productoras de alimentos,
su mantenimiento se considera conveniente -especialmente en
las áreas de montaña y desfavorecidas- debido
a las "otras funciones" que cumplen para el conjunto
de la sociedad (su contribución a la conservación
del patrimonio natural y cultural y del tejido social en las
zonas rurales).
Este nuevo discurso sobre el modelo de agricultura
que se considera deseable para Europa trae aparejadas también
modificaciones en cuanto al tipo o tipos de explotación
que se trata de impulsar. En este sentido, pueden destacarse
dos observaciones:
En las referencias recientes al "modelo
europeo de agricultura" (ligado a la "multifuncionalidad"
agraria) es habitual señalar que éste no supone
una homogeneidad estructural, que no está basado en
un determinado "tipo" de explotación. Frente
a ello se opone el principio de la "contractualidad"
(que podríamos traducir por el conocido proverbio:
"gato blanco, gato negro, lo importante es que cace ratones"):
será el cumplimiento o no de los "contratos"
la vía de comprobar la mayor o menor idoneidad de unas
u otras explotaciones, en cuanto a su capacidad para realizar
las funciones que la sociedad les asigna. Aunque algunos discursos
siguen señalando una estrecha vinculación entre
la "multifuncionalidad" y la "explotación
agraria de tipo familiar", justificando esto que las
medidas de política agraria prioricen estas explotaciones.
En conjunto, no obstante, la referencia a la "agricultura
familiar" como modelo parece tender a diluirse o al menos
debilitarse.
En cualquier caso el paradigma de la multifuncionalidad
apunta, implícita o explícitamente, hacia la
configuración de una "agricultura dual".
Frente al modelo de explotación familiar moderna y
profesional que servía de referencia a la PAC clásica,
en el nuevo contexto deberían convivir dos tipos de
unidades productivas que responden a lógicas económicas
y funciones diferentes: unas explotaciones competitivas de
elevado nivel tecnológico y cada vez más abiertas
a los mercados mundiales (lo que debe ser compatible con el
cumplimiento de ciertos requisitos medioambientales y también
en otros aspectos: salubridad de los alimentos,; y frente
a ellas unas "explotaciones sociales, pluriactivas",
que se mantienen por las funciones ambientales o territoriales
que cumplen para el conjunto de la sociedad y sostenidas principalmente
por las ayudas directas y las políticas de desarrollo
rural.
Ese modelo de agricultura, basado en el paradigma
de la multifuncionalidad, es el que inspira las sucesivas
reformas de la PAC efectuadas en los últimos 15 años,
al menos en el terreno de los discursos, de la ideología
proclamada (Comisión Europea, 1985, 1991, 1998). Cuestión
diferente es en qué medida las reformas aprobadas han
servido efectivamente para ir adaptando los instrumentos de
la PAC a las nuevas funciones asignadas a los agricultores.
Sin entrar a fondo en esta cuestión, el diagnóstico
podría resumirse en dos afirmaciones (Arnalte, E.,
2002):
- Las reformas en el "primer
pilar" de la PAC, las introducidas ya desde los años
80 y sobre todo a partir de 1992, han modificado sustancialmente
los mecanismos de protección de la renta de los agricultores
(sustituyendo progresivamente el sostenimiento de precios
por ayudas directas), pero sin que se avanzara prácticamente
(o sólo de forma muy limitada) en la conexión
de estas ayudas directas con las otras funciones asignadas
formalmente a la población agraria.
- El impulso o apoyo a esas otras funciones
se ha dejado esencialmente en manos de la antigua política
de estructuras agrarias, que ésta sí ha visto
alterado de modo profundo su contenido y objetivos: desde
una política de estructuras agrarias dirigida a acompañar
y acelerar el proceso de modernización selectiva
de explotaciones, hasta la actual política de desarrollo
rural (el "segundo pilar" de la PAC).
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