| Ponencias
PERSPECTIVA A LARGO
PLAZO DE LA POLÍTICA AGRÍCOLA DE LA UNIÓN
EUROPEA
Fabrizio Barbaso
Director General Adjunto (encargado de las direcciones B,
C y D). DG Agricultura. Comisión Europea
Excelentísimo señor Ministro,
ilustres invitados, señoras y señores:
Encontrarme aquí hoy y disponer de la
oportunidad de debatir con ustedes la reciente propuesta de
la Comisión sobre la reforma de la PAC constituye para
mí un gran placer. Pero también un reto, porque,
como quedó patente en la postura manifestada en el
reciente Consejo de Agricultura, España es uno de los
Estados miembros que más crítico se ha mostrado
con respecto nuestra propuesta.
No obstante, acepto con gusto este reto, pues
no he venido aquí con ánimo de adoctrinar, sino
de intercambiar opiniones y explicar. En esta temprana fase
del difícil debate que va a seguir a nuestra propuesta
tanto dentro como fuera del Consejo, es primordial que seamos
capaces de comprender cuál es nuestro punto de partida.
Como todos ustedes saben, la propuesta de la
Comisión para la reforma de la PAC emana de las conclusiones
de la Comunicación de la Comisión sobre la Revisión
intermedia de la Política Agrícola Común
presentada en el mes de julio, que se alcanzó sobre
la base del muy largo y difícil debate público
que siguió a la crisis de la EEB.
Debemos modificar la PAC, y no sólo
para que refleje en mayor medida la sociedad de hoy en día,
sino también, lo que es igualmente importante, para
que pueda satisfacer de forma más adecuada las necesidades
de los agricultores europeos.
Ahora bien, ¿por qué hemos llegado
a esa conclusión?
Hemos llegado a ella porque en el transcurso
de ese debate, tan difícil y dañino para la
imagen de la PAC, en el que no sólo se cuestionaba
permanentemente la existencia de la PAC sino incluso la propia
noción de la necesidad de disponer de una política
agrícola en Europa, surgió una orientación
muy clara. Incluso los críticos más radicales
de la PAC planteaban objetivos análogos, si no idénticos,
a los objetivos generales establecidos en la Agenda 2000.
De ahí que, para nosotros la pregunta
pertinente no sea si vamos a apoyar a la agricultura en la
UE, sino cómo vamos a hacerlo. No obstante, para poder
centrarnos en los detalles concretos, en los instrumentos
que empleamos para alcanzar estos objetivos, es necesario
constatar dos hechos:
- en primer lugar, que, en lo que respecta
a varios de los instrumentos actuales, albergamos dudas
sobre su capacidad para alcanzar sus objetivos;
- en segundo, que, ante la opinión
pública, la justificación de la existencia
de la PAC se refuerza y consolida si modificamos los instrumentos
de que disponemos para responder a las nuevas exigencias
que han surgido.
Muchos estarán de acuerdo con debatir
los instrumentos de que debemos dotarnos y con introducir
cambios en la PAC. No obstante, se preguntarán, ¿por
qué es necesario reformarla ahora?
Esta pregunta refleja la conocida opinión
de que toda reforma de la PAC está siempre motivada
por situaciones de crisis, ya sean presupuestarias, de seguridad
alimentaria o comerciales. Pero los tiempos han cambiado,
y también lo ha hecho la PAC en muchos aspectos. Aplazar
la reforma de la PAC hasta que se produzca la próxima
crisis supondría hacer soportar a los agricultores
una carga innecesaria.
La decisión, tomada en la Cumbre de
Bruselas, de establecer la perspectiva financiera a largo
plazo para el gasto de la PAC antes de haberse adoptado una
decisión sobre la configuración que se dará
a la política agrícola en el mismo periodo es
un excelente ejemplo de ello. La fijación de una perspectiva
financiera para la política agrícola más
restrictiva que la establecida en Berlín, sin estar
inmersos en una crisis presupuestaria, es un síntoma
del cambio que se ha operado en las prioridades a largo plazo
de la UE.
Hacer oídos sordos a este mensaje iría
en detrimento de los intereses de la agricultura de la UE.
Nadie puede sinceramente creer que la agricultura de la UE
podrá seguir reclamando más fondos en el futuro
para destinarlos a financiar los gastos de mercado y las ayudas
directas. Por lo tanto, todos debemos no sólo debatir
sino también decidir ahora la forma más adecuada
de utilizar esos recursos. Y debemos hacerlo examinando todos
los parámetros que condicionan esa decisión,
y no escogiendo selectivamente uno u otro parámetro.
En nuestra jerga, esos parámetros se
designan con cuatro concisos nombres: Berlín, Gotemburgo,
Bruselas y Copenhague. Algunos añadirían Doha,
pero para mí éste sólo tiene un carácter
secundario.
La razón fundamental por la que debemos
reformar la PAC es de orden interno. Nuestros ciudadanos corren
con el coste de esta política, consumen el grueso de
nuestros productos y exigen rentabilidad para su dinero.
Examinemos más de cerca cada una de
estas palabras que ahora están en boca de todos. La
Comunicación del mes de julio respondía al mandato
específico que la Comisión recibió en
la Cumbre de Berlín, es decir, revisar la política
agrícola en lo concerniente al sector ganadero y al
sector de los principales cultivos herbáceos, así
como a las conclusiones de la Cumbre de Gotemburgo, según
las cuales debe garantizarse que la política agrícola
de la UE contribuya al desarrollo sostenible.
Con frecuencia, quienes critican nuestro planteamiento
sólo tienen en cuenta el mandato de Berlín.
No obstante, no puede hacerse caso omiso de las implicaciones
a largo plazo de las conclusiones alcanzadas en Gotemburgo.
Si lo hiciésemos, se vería una vez más
amenazado de forma innecesaria no sólo el porvenir
de la PAC sino también el propio concepto de una política
agrícola en la Unión Europea.
Obviamente, desde el pasado mes de julio se
han producido otros acontecimientos. Como ya se ha mencionado,
la Cumbre de Bruselas fijó el límite financiero
máximo para las ayudas directas de la PAC y las medidas
de mercado hasta 2013, y en la Cumbre de Copenhague se tomó
la decisión histórica de llevar a cabo la ampliación.
Al hilo de estos acontecimientos, la Comisión
adoptó la propuesta de reforma de la PAC con el propósito
de ofrecer una mejor perspectiva a largo plazo para el desarrollo
de una agricultura sostenible. Así ha quedado confirmada
la orientación general de la Comunicación del
mes de julio, aunque, al mismo tiempo, se han tenido en cuenta,
en los casos en que ha sido necesario, los cambios acontecidos.
El objetivo fundamental de esta propuesta de
reforma es palmario: ofrecer a nuestros agricultores, tanto
de los actuales como de los futuros Estados miembros, el horizonte
de estabilidad a largo plazo que necesitan para planificar
y gestionar sus actividades cotidianas.
La legítima pregunta que se nos dirige es la siguiente:
¿qué dirección va a tomar esa estabilidad
a largo plazo?
Para responder a ella debemos centrarnos, en
primer lugar, en lo que constituye la cuestión esencial
de la política agrícola de la UE: ¿cómo
puede simultanearse una política agrícola competitiva
con el cumplimiento de las más exigentes normas en
materia de medio ambiente, seguridad alimentaria y bienestar
animal?
Esta cuestión no es puramente especulativa,
sino el resultado directo de combinar los dos primeros objetivos
del modelo de agricultura europea definido en la Agenda 2000.
Y la respuesta que dimos en la Comunicación del mes
de julio fue, y sigue siendo, que es imposible cumplir simultáneamente
estos objetivos si no adaptamos los instrumentos de que disponemos
para satisfacer del mejor modo posible las expectativas tanto
de los agricultores como de los consumidores y contribuyentes.
Para ello, es preciso evaluar estos instrumentos
desde el punto de vista de su capacidad para realizar los
siguientes objetivos, en los que todos parecemos coincidir:
- incrementar la competitividad de la agricultura
de la UE;
- favorecer una agricultura más sostenible
y orientada hacia el mercado;
- lograr un mejor equilibrio en el apoyo
que se presta y promover el desarrollo rural.
Esa evaluación debe examinar la capacidad
de nuestra propuesta para alcanzar esos objetivos, pero no
en el vacío, sino estableciendo un estrecho paralelo
con las alternativas existentes.
Por ejemplo, en lo que concierne al futuro
de nuestra política para el sector lácteo, donde
se ha introducido el principal cambio con respecto a la Comunicación
del mes de julio, la alternativa ha quedado muy clara tras
la Cumbre de Bruselas. Perseverar en la vía establecida
en la Agenda 2000, considerada ya insuficiente para resolver
los problemas a largo plazo del sector, todavía tendría
menos sentido en la actualidad por dos razones.
En primer lugar, el marco presupuestario establecido
en Berlín ha dejado de ser válido. Se han recortado
los fondos para financiar la reforma acordada, mientras que
puede disponerse antes de 2006 de determinados recursos que
no se previeron en Berlín. En segundo lugar, el horizonte
financiero del primer pilar de la PAC se ha ampliado hasta
2013.
Además, cualquier decisión que
se adopte en relación con este sector deberá
responder a las mismas preguntas abordadas en nuestra propuesta.
¿Va a mantenerse el sistema de cuotas? ¿En qué
medida? ¿Qué nivel de ajuste será necesario
aplicar en el sistema de apoyo a los precios? ¿Cuál
es el nivel factible de compensación para los productores?
El gráfico 1 hace patente la razón
por la que hemos propuesto un recorte asimétrico de
los precios de apoyo: un 35% para la mantequilla y un 17,5
por ciento para la leche en polvo a lo largo de cinco años.
En el caso de la mantequilla, los precios del mercado interior
se sitúan con frecuencia en torno a los niveles de
intervención, lo que refleja el gran desnivel existente
entre nuestro precio y el del mercado mundial. En el caso
de la leche en polvo, la diferencia es menor y podría
desaparecer con nuestra propuesta. (Las previsiones sobre
los precios futuros de los productos lácteos proceden
de la OCDE y FAPRI).
Esta importante merma del apoyo a los precios
deberá ir acompañada de medidas de compensación
para los productores similares a lo acordado en Berlín.
No obstante, como puede verse en el gráfico 2, el presupuesto
de que se dispone ahora es más limitado, sobre todo
después de 2009.
Por ese motivo, nos hemos visto en la necesidad
de modificar nuestra propuesta sobre la redistribución
de la ayuda entre los dos pilares de la PAC. Se destinará
al desarrollo rural (barra de color ámbar del gráfico
3) una proporción menor del ahorro (representado por
la barra azul) generado por la reducción de las ayudas
basadas en la superficie de la explotación. El resto
va a utilizarse para financiar la reforma del sector lechero.
Las propuestas relativas al sector lechero
y la distribución de fondos a que da lugar la propuesta
de reequilibrar la ayuda son los dos principales cambios respecto
de la Comunicación del mes de julio. Las restantes
medidas contenidas en ella mantienen todo su ímpetu.
En el caso de los cereales y el arroz, los
estudios de impacto han confirmado que las propuestas están
justificadas. El nuevo recorte del precio de intervención
de los cereales y la supresión del régimen de
intervención del centeno potenciarán la competitividad
del sector y pondrán fin al gran desequilibrio de mercado
ocasionado por las existencias públicas del centeno
(gráfico 4). El efecto en la producción es pequeño
y se concentra principalmente en la producción de este
cereal.
La reforma del sector del arroz también
contribuye a mejorar considerablemente la situación
de un mercado sobre el que pesan perspectivas de mayor deterioro
como consecuencia del acuerdo EBA ("Todo menos armas").
La alternativa es simplemente inviable, como el gráfico
5 pone claramente de manifiesto.
Es un hecho que las propuestas de reforma del
mercado nunca son secundadas por los agricultores. Nada más
natural, puesto que la reacción instintiva de cualquier
agricultor es identificar una caída del mecanismo de
apoyo a los precios con una caída de los ingresos.
No obstante, las reformas realizadas desde 1992 muestran que
este resultado no se produce automáticamente y que,
con frecuencia, crece la renta en los sectores reformados
al operarse una corrección de determinados desequilibrios
estructurales.
Con todo, las medidas de mercado no son el
blanco principal de las críticas de que es objeto la
propuesta de reforma de la PAC. La mayor parte de las críticas
se concentran en la propuesta de completar la sustitución
del sistema de apoyo a los productos por un sistema de apoyo
al productor a través de la introducción de
la ayuda única por explotación.
Y, para decirlo con el lenguaje de hoy en día,
la crítica principal recae en la disociación.
No obstante, la disociación no es ni un concepto nuevo
ni un concepto que pueda aplicarse de una sola manera. Así
pues, permítanme que resuma primero los principales
componentes del régimen de la ayuda única por
explotación antes de proceder a su justificación.
Todas las ayudas directas se sustituyen por
una ayuda única para cada explotación cuya cuantía
viene determinada por el nivel de las ayudas percibidas por
el agricultor en el periodo 2000-2002 en los regímenes
de ayuda de que se trate. Se tiene en cuenta la totalidad
de parámetros que hayan generado ese nivel de apoyo
durante el periodo de referencia (ayudas por superficie, número
de animales, pagos por tonelada).
Estas ayudas estarán condicionadas al
cumplimiento de una serie de disposiciones en materia de medio
ambiente, seguridad alimentaria, sanidad y bienestar animal
y seguridad en el trabajo, así como a la aplicación
de las buenas prácticas agrícolas que se definan.
Está prevista la aplicación de sanciones en
caso de incumplimiento de estos requisitos, así como
la creación de un sistema de extensión agraria
que fomentará entre los agricultores la mejora de estas
prácticas.
Para facilitar la cesión de los derechos
de ayuda, se calculará su valor unitario dividiendo
el importe de la ayuda por la extensión de la superficie
que la haya generado (incluida la superficie asociada a las
primas para el ganado).
A pesar de lo que se afirma a menudo, esto
no supone vincular la disociación con la superficie.
Los agricultores podrán explotar en el futuro cualquier
superficie subvencionable y mantendrán sus derechos
siempre que la superficie en cuestión sea equivalente
a la utilizada durante el periodo de referencia.
Hemos optado por este planteamiento con ánimo
de garantizar que la cesión de derechos no tenga ninguna
repercusión sobre el valor de la tierra, ya que el
nivel real de la ayuda por superficie queda reflejado en el
propio derecho. En caso contrario, el valor de la tierra se
vería afectado por la redistribución de la ayuda.
Las relaciones contractuales entre arrendadores
y arrendatarios son muy distintas según los Estados
miembros y dentro de los Estados miembros, razón por
la que debe aplicarse con flexibilidad el sistema de cesión
de derechos, siempre que se cumplan determinados criterios
claramente definidos. Los Estados miembros, basándose
en estos criterios, podrán adaptar este régimen
a escala regional, para prevenir así posibles repercusiones
no intencionadas sobre la producción o el valor de
la tierra.
Indudablemente, resulta complejo analizar la
posible repercusión de la disociación en la
producción y la renta de las explotaciones. No obstante,
los estudios realizados para evaluar este aspecto pueden contribuir
a aclarar por qué son infundadas ciertas críticas
acerca de sus eventuales consecuencias.
Según la crítica más difundida,
se producirá un abandono de la producción y,
por consiguiente, los agricultores recibirán ayudas
a cambio de nada. Nada más lejos de la realidad.
Abandonar por completo la producción
y, sin embargo, seguir realizando la actividad agrícola
exigida para poder recibir las ayudas será simplemente
imposible. Los productores no abandonarán la producción,
sino que la adaptarán para obtener mayor rentabilidad.
Así, realizarán los ajustes necesarios en función
de las señales que emanen del mercado, en lugar de
seguir la orientación procedente de las ayudas establecidas
para productos o animales determinados y la complejidad burocrática
que conllevan.
En el sector de los cultivos herbáceos,
los productores ya se adaptan al sistema de asignación
de recursos que resulta más rentable (incluida la retirada
de tierras voluntaria), dado que nivel de la ayuda es el mismo.
En este sector, la orientación de mercado que se espera
obtener con la disociación es en gran medida una realidad.
Faltan aún los otros dos objetivos que pretendemos
lograr con nuestra propuesta, es decir, la simplificación
del sistema de ayudas directas (que sigue exigiendo la difusión
de una información específica para cada producto,
lo que supone una carga considerable) y el trasvase de estos
pagos al compartimento verde ("green box") de apoyo
interno.
En algunos casos marginales se producirá
sin duda una reducción de la producción. Se
espera que esto ocurra, y no es una coincidencia, en aquellos
sectores donde la producción no es rentable, como consecuencia
principalmente de nuestras propuestas de medidas de mercado.
No obstante, el mayor error en que incurren quienes critican
la disociación es afirmar que podría producirse
al mismo tiempo un descenso de la producción y un descenso
de los precios. Esto no sucederá nunca.
De hecho, como todo agricultor conoce sobradamente,
el descenso de la producción va acompañado de
un incremento de los precios, en la mayoría de casos
proporcionalmente mayor. Ello explica que los estudios de
impacto prevean un incremento de la renta en el sector de
la carne de vacuno, al descender la producción como
consecuencia de la disociación.
De este modo, el aumento de la renta de los
agricultores a través de una asignación más
eficaz de los recursos no va a ser resultado de la casualidad,
sino la propia consecuencia de nuestra propuesta: neutra con
respecto a los niveles históricos de ayuda a la renta,
pero potenciadora de la renta en lo que se refiere a la orientación
de mercado.
Además, a través de las ayudas
vamos a pagar a los agricultores no sólo los productos
que nos proporcionan, sino también los bienes comunes
que la ciudadanía espera de ellos. No creo que a esto
pueda llamársele cobrar por no hacer nada.
Pero no nos engañemos. No se puede pretender
nadar y guardar la ropa. Si nuestro principal objetivo es
apoyar la renta de los agricultores, la forma de conseguirlo
es disminuir el nivel de producción de vacuno en la
UE. Los productores lo saben, pero no pueden alcanzarlo mientras
sus ingresos dependan de aumentar la producción a través
del actual sistema de ayudas, puesto que cuantos más
animales poseen, más ayudas reciben.
Obviamente, quienes ven un vínculo directo
entre sus ingresos y la cantidad de vacuno producida pueden
considerar que resultan perjudicados. Pero detengámonos
a examinar la alternativa. ¿Acaso beneficia a la agricultura
de la UE el que haya mayores existencias de intervención,
mayor gasto presupuestario en subvenciones por exportación
y precios más bajos para la carne de vacuno? En nuestra
opinión, reducir la cantidad puede traducirse en un
incremento del valor si se mejora la calidad y la imagen del
producto; esta es la traumática experiencia que ha
sufrido la producción de vacuno de la UE y el verdadero
reto al que tiene que enfrentarse.
Otra crítica frecuente es que nuestra
propuesta de que las ayudas se disocien de la producción
basada en referencias históricas contribuirá
a perpetuar las distorsiones actuales. Evidentemente, es cierto
que, en lo que se refiere a los niveles de ayuda, hemos optado
por no utilizar la disociación como instrumento de
redistribución del apoyo.
Para comprender esta decisión, lo mejor
es analizar las alternativas propuestas no sólo por
aquellos que desean redistribuir las actuales ayudas de la
PAC, sino también por quienes aspiran a "ir más
lejos" e igualar el nivel de ayuda unitario. Una medida
así incrementaría, por cierto, las distorsiones
en lugar de disminuirlas.
Modificar de forma tan abrupta el nivel de
apoyo tendría un efecto pernicioso sobre el valor de
la tierra, afectaría al nivel de riqueza de las explotaciones
de manera discriminatoria y perturbaría la producción,
al forzar a los agricultores a adaptar su producción
en función de regímenes de apoyo nuevos y artificiales,
y no en consonancia con las señales procedentes del
mercado.
Las diferencias en los niveles de apoyo son
en cierta medida inevitables, puesto que reflejan las diferencias
agronómicas, climáticas o históricas
de los modelos de producción, y, desde el punto de
vista político, su corrección es difícil,
pues siempre habría ganadores y perdedores.
Debido a ello, hemos optado por introducir un elemento de
redistribución que no se canaliza a través del
apoyo al mercado sino a través de la modulación
y la reducción progresiva, de una manera que es, al
mismo tiempo, transparente y coherente con la cohesión.
La alternativa, es decir, modificar los rendimientos
o la superficie de referencia en función de un presupuesto
fijo, no es solo inviable políticamente, sino también
perjudicial para los intereses de quienes exigen con más
vehemencia ese cambio, como puede demostrarse fácilmente
efectuando una simple comparación entre los rendimientos
reales para los cereales y los rendimientos de referencia.
Me gustaría referirme a continuación
a otra alternativa, que también ha sido respaldada
por España, a nuestra propuesta de ayuda única
por explotación, a saber, la "disociación
parcial". Que no haya dudas: la propuesta de la Comisión
no aboga por una disociación plena y general. En aquellos
sectores donde existen riesgos evidentes de abandono de la
producción (trigo duro, arroz, patatas de fécula,
cultivos proteaginosos), se mantienen determinados elementos
de las ayudas asociadas.
No obstante, una "disociación parcial"
en todos los sectores, es decir, la aplicación gradual
de un sistema en que se combine el régimen actual con
algunas ayudas disociadas, no permitirá alcanzar ninguno
de los objetivos que nos hemos propuesto. No dará lugar
a una mayor orientación hacia el mercado, puesto que
las decisiones de los productores seguirán condicionadas
principalmente por el sistema de ayudas asociadas. Su gestión
será extraordinariamente intrincada, puesto que habrá
dos sistemas operando en paralelo. Y, además, no otorgará
ninguna ventaja en las relaciones con la OMC, ya que la aportación
al compartimento verde ("green box") será
poco apreciable.
La última objeción que se nos
hace se refiere a la conexión entre la disociación
y las negociaciones de la OMC. A este respecto, nadie parece
poner en duda que la propuesta de la Comisión reforzará
nuestra postura negociadora en la Ronda de Doha.
En lo que se refiere especialmente al apoyo
interno, la disociación y la propuesta que hemos presentado
de prohibir la utilización de la norma de minimis para
los países desarrollados va a situarnos en una posición
ofensiva frente a nuestro gran socio y competidor.
Sin embargo, algunos, despreciando totalmente
las ventajas estratégicas de una intervención
precoz en el actual contexto de la Ronda de Doha, consideran
que en las negociaciones de la OCM, que para ellos son un
juego de cartas más que un juego de estrategia, necesitamos
ocultar nuestras cartas hasta el final.
Quizá ya conocen ustedes cuál
ha sido la reacción del Comisario Fischler ante esta
actitud. Cuando existen normas comerciales claras, nuestras
cartas no están tan ocultas como algunos piensan. Y,
lo que es peor, ni siquiera son tan buenas, así que,
si se tratase de un juego de cartas, valdría la pena
arriesgarse a cambiarlas.
Pero lo que estamos proponiendo no es una apuesta
temeraria, sino un riesgo calculado cuyo objetivo es que los
agricultores reciban de nuestra política los beneficios
que merecen y los ciudadanos obtengan la rentabilidad que
reclaman para su dinero. No se trata, pues, como algunos temen,
de hallar el modo de no pagar el doble, sino de no tener que
pagar precio alguno por prestar apoyo interno. Y nuestra propuesta
permite precisamente alcanzar ese objetivo.
|
