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Ponencias
LA REGULACIÓN
JURÍDICA DE LAS ORGANIZACIONES INTERPROFESIONALES EN
LA UNIÓN EUROPEA
Cruz Fernández
Mariscal.
Letrado especializado en Derecho Europeo.
Administrador Principal de la Comisión Europea, en
excedencia.
1. LOS ACUERDOS INTERPROFESIONALES
EN LA COMUNIDAD EUROPEA.
A escala internacional, es en la Unión
Europea y en los Estados miembros que la componen dónde
más se han desarrollado las figuras de coordinación
y cooperación, tanto a nivel horizontal como vertical,
en el sector agroalimentario. Sin embargo, mientras que la
normativa comunitaria ha favorecido, desde muy temprano, la
relación de tipo horizontal, la regulación de
la colaboración interprofesional en el ámbito
comunitario ha sido escasa o prácticamente inexistente
hasta muy tardíamente.
Desde muy temprano, la CE percibió que
la regulación de las agrupaciones de productores podía
ser una respuesta adecuada a las graves deficiencias estructurales
registradas en la oferta de los productos agrarios, por lo
que legisló sobre la materia. En consecuencia, el Consejo
adoptó, con carácter general, el Reglamento
(CEE) nº 1360/78, relativo a las agrupaciones de productores
y sus uniones, el cual fue derogado y sustituido por el Reglamento
(CE) nº 952/97 del Consejo, de 20 de mayo de 1997, y,
con carácter específico, ha ido adoptando distintas
disposiciones dentro de las organizaciones comunes de mercado
relativas a los sectores de las frutas y hortalizas, el tabaco,
el aceite de oliva, el algodón, el lúpulo, el
azúcar, el lino y el cáñamo, y, últimamente
en el sector del vino y de la pesca.
En dichas disposiciones se impulsa la conclusión
de acuerdos profesionales y la creación de agrupaciones
profesionales y sus uniones para el establecimiento de normas
comunes de producción y de puesta en el mercado en
vista de la adaptación cuantitativa y cualitativa de
la oferta a la demanda y de la concentración de la
misma. Incluso en las OCM de frutas y hortalizas, tabaco y
pesca se les encomienda tareas relacionadas directamente con
la gestión del mercado, percibiendo las ayudas comunitarias
y gestionando los programas operativos sobre medidas estructurales.
Los acuerdos profesionales para constituir
y gestionar las agrupaciones de productores se rigen por las
disposiciones específicas establecidas por el Consejo
en los distintos reglamentos sectoriales y no suelen por regla
general amenazar la competencia, por lo que no plantean problemas
mayores en relación con las normas de ésta.
Más conflictivos han sido y son los
acuerdos interprofesionales con respecto a las normas de la
competencia. La Comunidad en este ámbito ha legislado
muy tardíamente, aun reconociendo ya a mediados de
los ochenta que la colaboración interprofesional podía
tener determinadas virtudes en la adecuación de la
oferta a la demanda y, por consiguiente, en el equilibrio
de los mercados, permitiendo una mayor responsabilidad de
los agentes económicos de los sectores afectados.
Estos acuerdos, desarrollados habitualmente
en el ámbito nacional, han tropezado siempre contra
las normas del Tratado que regulan la competencia y la libre
circulación de mercancías, asumiendo tanto la
Comisión como el TJCE posiciones muy restrictivas con
respecto a los mismos.
En el ámbito comunitario, como veremos
más tarde con más detalle, solo han sido reconocidas
las organizaciones interprofesionales en los sectores del
tabaco, frutas y hortalizas y pesca, adoptándose también
disposiciones específicas, pero de menor dimensión,
en los sectores del vino y del aceite de oliva.
1.1 Las disposiciones del Tratado
Constitutivo de la Comunidad Europea que afectan a los Acuerdos
interprofesionales.
El Tratado Constitutivo de la Comunidad
Europea consagra un mercado interior basado fundamentalmente
en la libre circulación de mercancías entre
los Estados miembros y en la eliminación de toda
distorsión de competencia entre los agentes económicos
de esos Estados.
Los artículos23 y 25 prohíben el establecimiento
de derechos de aduana entre los Estados miembros y de
las exacciones de efecto equivalente. El artículo
90 prohíbe las imposiciones fiscales internas que
discriminen los productos de los demás Estados
miembros.
Los artículos 28 a 30 se ocupan
de la supresión de las restricciones cuantitativas
y medidas de efecto equivalente a la importación
y exportación entre los Estados miembros.
Los artículos 81 a 89 los dedica
el Tratado a la regulación de las normas de la
competencia. En su sección primera, que comprende
los artículos 81 a 86 se recogen las disposiciones
aplicables a las empresas. La sección segunda,
artículos 87 a 89 se aplica, sin embargo, a las
ayudas concedidas por los Estados miembros.
Si bien todos los artículos mencionados
del Tratado tienen relación directa y, en consecuencia,
pueden aplicarse a los acuerdos interprofesionales, en
la medida en que sus posibles contenidos pueden afectar
a tales disposiciones, vamos a dedicar particular atención
a la relación entre normas de competencia y este
tipo de acuerdos porque los mismos se producen entre distintas
empresas pertenecientes a la cadena alimentaria y algunos
de ellos establecen cotizaciones financieras obligatorias
para los no miembros que sirven para financiar algunas
acciones y que el Estado las hace extensibles mediante
actos de derecho público, pudiendo ser catalogadas
como ayudas de Estado.
De esta manera debemos destacar por su
trascendencia, a la hora de aplicarlo a los acuerdos interprofesionales,
las disposiciones del artículo 81, apartado 1,
el cual declara incompatibles con el mercado común
y, en consecuencia, quedan prohibidos "todos los
acuerdos entre empresas, las decisiones de asociaciones
de empresas y las prácticas concertadas que puedan
afectar al comercio entre los Estados miembros y que tengan
por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego
de la competencia dentro del mercado común"
. Dichos acuerdos o decisiones son declarados, en el apartado
2, nulos de pleno derecho.
Por lo que respecta a las ayudas estatales,
señalar que los artículos 87 a 89 tratan
de ellas, declarando incompatibles con el mercado común
las que falseen o amenacen falsear la competencia, es
decir, las que distorsionen la competencia favoreciendo
determinadas empresas o ciertas producciones, salvo derogación
prevista por el Tratado.
Debemos citar también el artículo
36, el cual establece que las normas de la competencia
serán aplicables a la producción y el comercio
de los productos agrícolas solo en la medida determinada
por el Consejo.
El único reglamento de alcance general
aprobado por el Consejo sobre la aplicación de
las normas de la competencia a la producción y
comercio de productos agrícolas, utilizando la
mencionada base jurídica del artículo 36,
fue el Reglamento nº 26/62 de 4 de abril. Sin embargo,
este reglamento no previó expresamente el caso
de los acuerdos interprofesionales.
1.2. La posición de la
Comisión Europea ante las organizaciones y acuerdos
interprofesionales.
Como ya avancé anteriormente, hasta
muy tarde después de su creación, la Comunidad
Europea no ha legislado sobre las organizaciones interprofesionales
y sus acuerdos en el marco de determinados productos agrarios
regulados por una organización común de
mercados.
Un factor muy importante a considerar en
el hecho de no legislar de forma general en esta materia
ha sido la heterogeneidad de las formas adoptadas en los
distintos Estados miembros y su diferente filosofía
de las relaciones contractuales entre los agentes económicos.
Debido a ello, la posición de la
Comisión Europea ante las organizaciones interprofesionales
y sus acuerdos siempre ha estado marcada por la política
llevada a cabo por los servicios de la misma encargados
de velar por la política de la libre competencia.
Esta política, respaldada como veremos más
tarde por la jurisprudencia del TJCE, ha estado caracterizada
por la aplicación rigurosa de las normas de la
competencia, poniendo trabas continuamente y declarando
ilegales todo tipo de acuerdos que pudieran afectar a
dichas normas.
La inhibición reglamentaria de la
Comisión ante el tema, debido a las circunstancias
indicadas anteriormente, caracterizó la situación
hasta lo que puede denominarse la nueva etapa abierta
por la Comunicación de la Comisión al Consejo
sobre Organizaciones y Acuerdos Interprofesionales en
agricultura en 1990.
Hasta ese momento, y desde el inicio de
la puesta en marcha de las OCM, sólo en casos muy
puntuales y de forma limitada se reconocieron los acuerdos
interprofesionales.
Entre ellos podemos citar las disposiciones
introducidas en el sector del lino y cáñamo
mediante el establecimiento de los contratos tipo. En
el sector del azúcar se regularon las relaciones
contractuales entre los fabricantes de azúcar y
remolacha. En el sector de productos transformados a base
de tomate la normativa comunitaria introdujo los acuerdos
interprofesionales como mecanismo para limitar la producción,
antes de implantar el sistema de umbrales de cuotas.
En mi opinión, sin embargo, se podrían calificar
estos ejemplos más de acuerdos de gestión
de un determinado régimen comunitario de ayuda
que de verdaderas muestras representativas de acuerdos
interprofesionales que desarrollen la regulación
de los mercados y la participación activa de las
partes en la configuración de los mismos.
Por otra parte, en otras OCM (plantas vivas
y floricultura, vacuno, porcino, huevos…) se otorgó
al Consejo la posibilidad de adoptar medidas que estimulasen
las iniciativas interprofesionales que, sin embargo, nunca
fueron promulgadas.
Un verdadero punto de inflexión
en esta política de la Comisión se produce
en 1985, cuando el Gobierno francés presentó
un Memorandum a la Comisión sobre el tema antes
los crecientes problemas suscitados por la incompatibilidad
de las actuaciones interprofesionales en Francia con las
reglas de la competencia, puesta en evidencia en las sucesivas
decisiones de la Comisión y sentencias del TJCE.
En este Memorandum, Francia solicitaba
fundamentalmente la adopción de un reglamento que
regulara de forma general la acción interprofesional
para el conjunto de productos agrícolas, estableciendo
una lista exhaustiva de las medidas que pudieran ser objeto
de los acuerdos, las condiciones de la extensión
de los mismos, el procedimiento de notificación
a la Comisión y los dispositivos de control y sanción
de las infracciones.
Después de un difícil debate
a nivel interno, extendido al conjunto de las organizaciones
agrarias, la Comisión ante la imposibilidad de
sacar adelante un reglamento marco que integrara las organizaciones
interprofesionales en la distintas OCM por oposición
del Consejo, presentó en 1990 ante el mismo un
informe sobre sus conclusiones en materia interprofesional,
contenido en la Comunicación sobre organizaciones
y acuerdos interprofesionales, mencionada anteriormente.
En dicha Comunicación, la Comisión
definía la colaboración interprofesional
como las "relaciones existentes entre las diferentes
categorías profesionales involucradas en la producción,
comercialización y, llegado el caso, transformación
de un determinado producto o grupo de productos agrarios".
Es precisamente, "este aspecto vertical de eje en
torno al cual se articulan las relaciones el que confiere
a la colaboración interprofesional su característica
principal".
La Comisión reconocía que
la colaboración interprofesional suponía
una alianza más estrecha entre la cadena productiva
y concluía reconociendo el papel positivo de las
acciones interprofesionales para, entre otras cosas, conseguir:
a) una mayor valorización de la producción
agraria obtenida mediante el esfuerzo de coordinación
de su funcionamiento y de sus características específicas
o regionales o de ambas; b) una utilización óptima
del potencial comercial gracias al mejor conocimiento
de los mercados y sus perspectivas tanto en lo que se
refiere al volumen de la demanda como a las calidades
y variedades deseadas; y c) lo anterior debía producir,
por consiguiente, una limitación de las intervenciones
públicas.
Sin embargo, la Comisión reconocía
que no podía pretenderse, por el momento, la extensión
del reconocimiento comunitario de las organizaciones interprofesionales
al conjunto de los sectores agrarios. Por lo que era necesario,
hacerlo de una forma sectorial y pragmática, dando
prioridad a los sectores en los que la economía
contractual reviste una especial importancia y aquellos
donde las OCM no cuenta con instrumentos directos de intervención
(fundamentalmente los productos vegetales, salvo los cultivos
herbáceos).
La acción interprofesional debía
respetar varios principios en su integración en
la política agraria comunitaria, tales como los
siguientes: a) la participación voluntaria de los
miembros de las distintas categorías profesionales;
b) transparencia del mercado; c) modelos de contratos
o la homologación de productos y sus normas de
calidad; d) promoción de los productos y programas
de investigación y desarrollo; e) evitar el aislamiento
de los mercados, la distorsión de la competencia
que no es indispensable para conseguir los objetivos de
la PAC, la fijación de precios y cuotas, la discriminación
y respetar el buen funcionamiento de las OCM; y f) la
posibilidad de valorizar y apoyar las iniciativas interprofesionales
mediante la extensión de ciertas disciplinas interprofesionales
a los operadores que no sean miembros de la organización,
respetando las disposiciones del Tratado.
1.3. La Jurisprudencia del Tribunal
de Justicia de las Comunidades Europeas en relación
con los acuerdos interprofesionales y las normas de la competencia.
La jurisprudencia del TJCE ante los acuerdos
interprofesionales no ha sido tampoco nada halagüeña
para los mismos. Es necesario resaltar, no obstante, que
hasta el momento actual, esta jurisprudencia se ha producido
sin un marco jurídico específico comunitario
sobre las organizaciones interprofesionales.
Este vacío normativo comunitario
ha propiciado que la jurisprudencia del TJCE se hay circunscrito
a casos que afectaban fundamentalmente a normas de carácter
nacional, cuestionadas por la Comisión Europea
o por particulares que llegaban ante el Tribunal mediante
el recurso prejudicial (artículo 234 del Tratado).
La jurisprudencia del TJCE en esta materia
está relacionada con los grandes bloques de normas
jurídicas del Tratado que afectan a los acuerdos
interprofesionales: las que se refieren a la libre circulación
de mercancías, en particular las exacciones de
efecto equivalente a los derechos de aduana e imposiciones
fiscales internas y las normas que regulan la competencia
tanto las que afectan a las empresas como a las ayudas
de Estado.
Por lo que se refiere a las sentencias
en relación con las normas de la competencia previstas
en los artículos 81 y 82, señalar que los
más afectados por esta jurisprudencia han sido
los acuerdos interprofesionales franceses. Decir a título
ilustrativo que el Derecho francés se ha preocupado
históricamente por organizar el sector agroalimentario
según los principios de la economía contractual
llevada a cabo por las organizaciones interprofesionales,
contrariamente a los países de la Europa del Norte
.
Uno de los organismos interprofesionales
franceses más afectados por esta jurisprudencia
ha sido el del coñac. En la sentencia "Bureau
national interprofessionnelle du cognac contra Guy Clair"
, en el marco de un litigio que oponía al BNIC
y a un negociante sobre la anulación de los contratos
de compra-venta de aguardiantes que este último
había concluido a precios inferiores a los fijados
por el mencionado Bureau, el TJCE concluyó que
un acuerdo concluido por dos familias de operadores económicos,
en este caso la de viticultores y negociantes, independientemente
de que dicho acuerdo tenga lugar en el seno de un organismo
de derecho público como el BNIC y de que haya sido
extendido a todos los operadores económicos por
un acto administrativo, debe ser considerado como un acuerdo
entre empresas al cual es aplicable el artículo
81, apartado 1, del Tratado en la medida en que tiene
por objeto restringir, impedir y falsear la competencia,
lo que se consigue por su propia naturaleza, mediante
la fijación obligatoria de un precio mínimo
para un producto para un conjunto de operadores económicos
interviniendo en el mercado en causa.
Este primer revés para uno de los
acuerdos interprofesionales del BNIC se vio completado,
dos años más tarde, mediante la sentencia
dictada por el TJCE en el caso "Bureau national interprofessionnelle
du cognac contra Yves Aubert" , dónde se trataba
de apreciar la compatibilidad con las normas de la competencia
de la fijación de cuotas de producción de
aguardientes de coñac, compuesta por una cuota
de comercialización y una cuota de almacenamiento
de alcohol puro, y de cotizaciones obligatorias para garantizar
la observancia de dichas cuotas.
El Tribunal, afirmando la aplicación
de las normas de la competencia a los acuerdos en cuestión,
señaló que éstos al sancionar el
aumento de la producción tienden a inmovilizar
la situación existente dificultando la posición
competitiva del productor en el mercado, por lo tanto,
puede dar lugar a restricciones sobre la competencia entre
los productores. En consecuencia, los acuerdos que imponen
el pago de cotizaciones en caso de exceso sobre las cuotas
comercializables pueden afectar a los intercambios entre
los Estados miembros, y deben ser considerados contrarios
al apartado 1 del artículo 81 del Tratado.
En el caso "Union nationale interprofessionnelle
des légumes de conserve (UNILEC) contra Établissements
Larroche Frères" , el TJCE tuvo que pronunciarse
de nuevo sobre la compatibilidad del contenido de unos
acuerdos interprofesionales celebrados en el seno de la
mencionada organización interprofesional con el
Derecho comunitario, y extendidos por un acto de la autoridad
pública al conjunto de productores y transformadores
del sector, aun no siendo miembros asociados a dicha organización.
Dichos acuerdos versaban, entre otras cosas,
sobre los contratos de cultivo, precios mínimos
de compra para determinadas hortalizas y el establecimiento
de cánones o cotizaciones a cargo de productores
y transformadores, incluso, en este último caso,
cuando importaban productos provenientes de otros Estados
miembros.
El TJCE concluyó que el Reglamento
regulando la OCM lo hacía de forma exhaustiva,
ya que el mismo prevé únicamente los precios
de retirada que las organizaciones de productores pueden
imponer a sus adherentes, por lo que en tales condiciones
no deja ninguna competencia a los Estados miembros para
extender a los productores y a los transformadores nacionales,
no asociados a una organización interprofesional
del sector, las normas establecidas por ésta última
en el marco de acuerdos por los que se fijan precios mínimos
de compra para determinadas hortalizas.
De la misma manera, juzgaba que la obligación,
impuesta por los productores no asociados de participar
en la financiación de las cajas y fondos establecidos
por una organización de productores en el sector
de frutas y hortalizas "es ilegal en la medida en
que sirve para financiar actividades que, a su vez, son
consideradas contrarias al Derecho comunitario" .
Una sentencia que, aun dictada tempranamente
por el TJCE y establecida en el sector textil, tuvo singular
importancia en la jurisprudencia y de hecho ha servido
de doctrina general a la Comisión para afrontar
las disposiciones nacionales que imponían cotizaciones
obligatorias a los productos nacionales e importados con
el objetivo o la finalidad de la realización de
una serie de acciones que, en teoría, beneficiaban
al conjunto del sector.
Fue el caso que opuso al "Gobierno
de la República Francesa contra la Comisión
de las Comunidades Europeas" en un recurso de anulación
de dicho Gobierno contra una decisión de la Comisión.
Los hechos en cuestión eran que los productos textiles
vendidos en Francia, tanto los de procedencia nacional
como los importados, eran sometidos en virtud de un Decreto
ministerial a una tasa parafiscal la cual había
sido fijada en un tipo del 0,20 % sobre las ventas que
se añadía al Impuesto sobre el valor añadido
(IVA). Lo recaudado era destinado, por un parte, a la
Unión de Industrias Textiles para la renovación
de las estructuras industriales y comerciales de la empresas
del sector textil y, de otra, al Instituto Textil de Francia
para cubrir parcialmente los gastos en materia de investigación
colectiva.
El Gobierno francés alegó
que dicha tasa tenía como objetivo el interés
común, beneficiando tanto a las empresas francesas
como a las empresas de los otros Estados miembros, como
argumento para justificar la tasa en cuestión.
La Comisión, sin embargo, adujo que la tasa tendía,
en primer lugar, a reforzar la posición competitiva
de la industria francesa, lo que excluía que su
efecto fuese "estrictamente el mismo para las industrias
de los otros Estados miembros". Además, añadía
la Comisión que "la puesta a disposición
de todas las empresas, sin discriminación, de los
medios y de los trabajos del ITF, no entrañaba
necesariamente una participación efectiva, igualmente
aprovechable para todos de sus ventajas, ya que, incluso
si la igualdad de tratamiento fuera asegurada en el plano
normativo, en el plano práctico una situación
más favorable se produciría, por la fuerza
de las cosas, para las empresas francesas", y esto
era así, en opinión de la misma, porque
las acciones realizadas se inspiran en las especializaciones,
necesidades y lagunas nacionales.
El TJCE dio la razón a la Comisión
Europea y rechazó el recurso del Gobierno francés.
El Tribunal mantuvo que la Comisión, apreciando
en su conjunto la ayuda y su modo de financiación
como una ayuda estatal, estaba en su derecho de estimarla
como contraria al interés común y, por consiguiente,
de solicitar su supresión o la modificación
del modo de financiación, y ello básicamente
por dos razones: a) porque el examen de una ayuda no puede
ser separado de su forma de financiación y b) porque
aunque una medida nacional satisfaga las disposiciones
del artículo 90 no implica que no pueda ser declarada
incompatible con las disposiciones de los artículos
87 y 88, cuando la ayuda y la tasa afectada genera efectos
nocivos para el mercado común, perjudicando las
ventas de las empresas de los otros Estados miembros,
ya que cuanto más vendan por un esfuerzo de comercialización
y de competitividad en los precios, más deben contribuir
a engrosar una ayuda esencialmente destinada a sus propios
competidores en el mercado nacional.
Esta sentencia sirvió para que la
Comisión calificara a las tasas parafiscales gravando
por igual los productos nacionales y los importados de
otros Estados miembros bajo el concepto global de ayudas
de Estado, por lo que siempre se les ha aplicado el criterio
restrictivo de las mismas, calificándolas de incompatibles
con el Derecho comunitario.
A título ilustrativo citaré,
en ultimo lugar, sobre los acuerdos interprofesionales
que fijan precios, la sentencia dictada por el Tribunal
en el caso "Bertineto contra Biraghi, S.A."
en el marco de una decisión prejudicial sobre la
interpretación del artículo 3 del Reglamento
(CEE) nº 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968,
por el que se establece la organización común
de mercados en el sector de la leche y de los productos
lácteos en relación con la Ley italiana
nº 88/88 reguladora de los acuerdos interprofesionales.
El referido Reglamento del Consejo establece
en su artículo 3 un precio indicativo para la leche
a recibir por el productor según las perspectivas
del mercado de la Comunidad y de los mercados exteriores.
Conforme a la precitada Ley italiana, los
acuerdos interprofesionales tienen por objeto promover
o favorecer el establecimiento de un precio uniforme de
la leche en la fase de producción, habiéndose
firmado en aplicación de tal Ley un acuerdo interprofesional
entre las asociaciones de productores (UNALAT) y la asociación
de la industria láctea (ASSOLATTE).
El Sr. Bertinetto, productor de leche,
solicitó de Biraghi, empresa de producción
de productos lácteos, el pago de la diferencia
entre las cantidades que le había abonado Biraghi,
las cuales correspondían en general al precio indicativo,
pero inferiores a las fijadas en el acuerdo interprofesional,
y las fijadas en este último.
Habiéndose dirigido el juez italiano
al Tribunal europeo mediante la cuestión prejudicial
prevista en el Tratado en interpretación del Derecho
Comunitario (artículo 234), el Tribunal declaró
en derecho que una legislación nacional destinada
a fomentar y favorecer, por cualquier método, el
establecimiento de un precio a la producción de
leche uniforme, mediante acuerdo o con carácter
forzoso, a nivel nacional o regional, se sitúa
por naturaleza al margen de las competencias reservadas
a los Estados miembros y se opone al principio, establecido
en el mencionado reglamento del Consejo, de la fijación
de un precio indicativo a la producción para la
leche vendida por los productores comunitarios.
Como se puede observar en este caso, el
acuerdo interprofesional no choca directamente contra
las normas de la competencia comunitarias, sino contra
las disposiciones reguladoras de la organización
común de mercados.
2. EL MODELO DE ORGANIZACIÓN
INTERPROFESIONAL ELEGIDO POR LA UNIÓN EUROPEA.
El modelo elegido por la Unión Europea
para el desarrollo y reconocimiento de las organizaciones
interprofesionales se inspiró, en líneas generales,
en la Comunicación de la Comisión al Consejo
sobre las "Organizaciones y acuerdos interprofesionales
en el sector agrario" de 1990.
De esta manera, coincidiendo con la reforma
de la política agraria comunitaria llevada a cabo en
1992, se introduce por vez primera en un reglamento comunitario
el reconocimiento de las organizaciones interprofesionales
en el ámbito de una organización común
de mercados mediante el Reglamento nº 2077/92 del Consejo
.
Es necesario resaltar que la regulación
en el sector del tabaco bruto de las organizaciones interprofesionales
fue más bien una piedra de toque para su reconocimiento
en el gran sector de las frutas y hortalizas, donde la existencia
de estas organizaciones a escala nacional era mucho más
importante, sobre todo en Francia. De hecho, en aplicación
de la reglamentación del tabaco no ha sido reconocida
ninguna organización interprofesional a nivel comunitario.
El segundo sector comunitario, dónde
quizás estaban las mayores expectativas para los sectores
implicados y dónde mayor oposición existió
para su adopción por parte de algunos Estados miembros,
fundamentalmente del norte de Europa, fue el sector de las
frutas y hortalizas tanto frescas como transformadas.
Fue en la reforma del sector, llevada a cabo
por el Reglamento (CE) nº 2200/96 del Consejo , dónde
el legislador comunitario reguló el reconocimiento
de las organizaciones interprofesionales y sus acuerdos en
este sector.
El tercer caso de reconocimiento específico
de dichas estructuras interprofesionales en el marco de la
reglamentación comunitaria ha tenido lugar con la reforma
de la OCM del vino efectuada mediante el Reglamento (CE) nº
1493/99 del Consejo . Sin embargo, en este caso, el Consejo
modificó sustancialmente en el transcurso de la negociación
la propuesta de la Comisión , la cual reproducía
prácticamente el contenido del reglamento de frutas
y hortalizas sobre estas organizaciones, redujo fuertemente
su articulado (de cuatro artículos se pasó a
uno sólo) y limitó a todas luces su alcance
en relación con las OCM existentes del tabaco y de
las frutas y hortalizas, en cuanto al reconocimiento comunitario
de la acción interprofesional.
En la reforma del sector pesquero realizada por el Reglamento
(CE) nº 104/2000 del Consejo , el legislador comunitario
siguió la pauta marcada en los sectores del tabaco
y frutas y hortalizas, rota por la adopción del reglamento
vitivinícola, y reguló de nuevo exhaustivamente
las organizaciones interprofesionales y sus acuerdos.
Siguiendo el caso del vino, que significó
un debilitamiento en la regulación comunitaria de las
organizaciones interprofesionales, en el sector del aceite
de oliva , el legislador comunitario establece la posibilidad
para los Estados miembros productores de reservar una parte
de la ayuda comunitaria prevista para la financiación
de programas de actividades elaboradas por organizaciones
interprofesionales reconocidas.
Las reglamentaciones sectoriales sobre las
organizaciones interprofesionales y sus acuerdos adoptadas
en el marco comunitario parten de una situación de
los mercados agrarios caracterizada por una flexibilización
o desregulación constante de los instrumentos institucionales
de apoyo a dichos mercados, producida entre otras razones
por las negociaciones comerciales en la Ronda Uruguay de la
OMC, los distintos acuerdos bilaterales firmados por la Unión
Europea con distintos Estados o asociaciones regionales de
Estados, las continuas reformas de las OCM, etc.
Partiendo de esta situación, la Comunidad
Europea ha comenzado a ser consciente de que la misma requiere
una adecuación del comportamiento económico
de los agentes implicados en aras de una mejor apreciación
de la situación real de los mercados y, por ende, de
la necesidad de definir la contribución y regulación
de la organizaciones interprofesionales representativas de
un amplio sector de las ramas de la producción, de
la transformación y de la comercialización de
ciertos productos agroalimentarios y de los acuerdos que se
produzcan en el seno de las mismas.
De esta manera, las reglamentaciones de los
sectores del tabaco, frutas y hortalizas y pesca motivan en
sus considerandos el reconocimiento a nivel comunitario de
la organizaciones interprofesionales en estos sectores por
el hecho de que las mismas "pueden contribuir a tomar
mejor en cuenta las realidades del mercado y facilitar la
evolución de los comportamientos económicos
con objeto de mejorar el conocimiento e incluso la organización
de la producción, la presentación y la comercialización"
, reconociendo asimismo que sus acciones pueden coadyuvar
a un mayor equilibrio del mercado y a la realización
de los objetivos de la política agraria común
previstos en el artículo 33 del Tratado.
De otra parte, la reglamentación vitivinícola
motiva la adopción de las disposiciones relativas a
las organizaciones verticales con la finalidad de mejorar
el funcionamiento del mercado de vinos de calidad con denominación
de origen y los de mesas con indicación geográfica
.
Antes de entrar a examinar las características
de las organizaciones interprofesionales en el marco jurídico
comunitario es necesario señalar que para la regulación
de las mismas el legislador ha tenido que utilizar, además
de la base jurídica clásica del artículo
37 del Tratado en materia agrícola, la establecida
en el artículo 36 del mismo, en la medida en que sus
disposiciones pueden afectar a las normas de la competencia.
2.1. El concepto de organización
interprofesional y los participantes.
La definición que la reglamentación
comunitaria proporciona de organización interprofesional
en los sectores del tabaco, frutas y hortalizas y pesca
es mutatis mutandi la de "toda persona jurídica
que agrupa a representantes de las actividades económicas
relacionadas con la producción y/o el comercio y/o
la transformación de los productos… y constituida
a la iniciativa de todas o parte de las organizaciones o
a asociaciones que la componen" .
Por el contrario, en el sector del vino el
legislador comunitario modificando la propuesta de la Comisión,
por una parte, ha cambiado el nombre de organizaciones interprofesionales
por el de organizaciones sectoriales y, de otra, no ha definido
el concepto de éstas ni el de sus participantes ni
su reconocimiento en el ámbito comunitario .
En el sector del aceite de oliva , se entiende
por organizaciones interprofesionales reconocidas toda persona
jurídica que:
- reúna a representantes de
actividades económicas relacionadas con la producción
o comercialización o procesado de aceitunas;
- se constituya por iniciativa de
todas o algunas de las organizaciones o asociaciones que
la integren; y
- haya sido reconocida por el Estado
miembro en que se opere.
La participación siempre es voluntaria
y la creación de la organización interprofesional
está sujeta siempre a la iniciativa privada de los
agentes económicos, aunque los poderes públicos
puedan impulsar la creación de la misma.
La definición anterior de organización
interprofesional es necesario completarla con las características
y requisitos que la reglamentación comunitaria exige
para su reconocimiento en el ámbito comunitario ,
y que a continuación se detallan:
- estar establecida en el territorio
de un Estado miembro y ejercer su actividad a escala regional
dentro de dicho territorio.
- representar a una parte importante de
las diferentes categorías profesionales del producto
concernido (requisito importante de representatividad,
aunque no expresamente determinada).
- desarrollar varias de las acciones exigidas
por la reglamentación.
- no desempeñar por sí misma
tareas de producción, transformación ni
de comercialización.
Destacar el criterio mencionado de
representatividad de las distintas ramas agrupadas por ser
enormemente importante de cara al reconocimiento jurídico
de la organización interprofesional.
2.2. Objetivos y acciones
En los objetivos y las acciones a realizar
por la organización interprofesional para alcanzarlos
se concreta la importancia que puede tener la misma en el
desarrollo de los mercados agroalimentarios.
Los objetivos y acciones vienen determinados
por la reglamentación comunitaria y son comunes en
líneas generales para las distintas normas sectoriales
. Los establecidos son los siguientes:
- mejora del conocimiento y la transparencia
de la producción y del mercado;
- contribución a una mejor coordinación
de la distribución comercial de los productos,
particularmente mediante estudios de investigación
y estudios de mercado;
- elaboración de contratos tipo
compatibles con la reglamentación comunitaria;
- orientación de la producción
hacia unos productos más adaptados a las necesidades
del mercado y a la demanda de los consumidores, particularmente
en materia de calidad y protección del medio ambiente;
- búsqueda de métodos que
permitan restringir el uso de productos fitosanitarios
y garanticen la calidad del producto y la protección
del suelo y de las aguas, así como la promoción
de la producción integrada u otros métodos
de producción respetuosos con el medio ambiente;
- puesta al día de métodos
y medios para aumentar la calidad de los productos;
- la valorización y la protección
de las denominaciones de origen, indicaciones geográficas
y labels de calidad.
En el sector del aceite de oliva el programa
de actividades de la organización interprofesional
debe comprender uno o más de los ámbitos siguientes:
- seguimiento y gestión administrativa
del sector y del mercado de aceite de oliva.
- mejora del impacto medioambiental del
cultivo del olivo.
- sistema de trazabilidad, certificación
y defensa de la calidad.
La organización interprofesional debe
tener en cuenta siempre, por imperativo de la reglamentación
comunitaria, los intereses de los consumidores en el desarrollo
de sus acciones.
Por último, indicar que las acciones
de la organización interprofesional pueden ser llevadas
a cabo en una o varias regiones de la Comunidad, por lo
que su ámbito de actuación o actividad puede
sobrepasar los límites territoriales de un Estado
miembro.
2.3. El reconocimiento comunitario
En la primera de las reglamentaciones sectoriales,
la del tabaco, en que se adoptó el marco jurídico
comunitario para el reconocimiento de las organizaciones
interprofesionales, se eligió un sistema de reconocimiento
obligatorio para los Estados miembros de las organizaciones
que establecidas en el territorio del mismo y reuniendo
las condiciones exigidas a nivel comunitario así
lo demandasen .
Sin embargo, en el sector de las frutas y
hortalizas el reconocimiento para los Estados miembros se
tornó de obligatorio en facultativo para dar satisfacción
a algunos de ellos que querían mantener en su territorio
un poder discrecional de reconocimiento de las organizaciones
interprofesionales . En el sector de la pesca el reconocimiento
también es facultativo para los Estados miembros
.
En el sector del vino se ha optado por suprimir
todo lo concerniente al reconocimiento comunitario modificando
ostensiblemente el enfoque contenido en la propuesta de
la Comisión.
En el sector del aceite de oliva, el reconocimiento
debe ser realizado sólo por el Estado miembro, sin
que se prevea tampoco el reconocimiento específico
en el ámbito comunitario.
El procedimiento de reconocimiento comunitario
es prácticamente el mismo en los sectores del tabaco,
frutas y hortalizas y pesca. Con anterioridad al reconocimiento,
los Estados miembros notifican a la Comisión las
organizaciones interprofesionales que hayan presentado una
solicitud de reconocimiento, junto con todas las informaciones
que puedan ser útiles acerca de las ramas de actividad
económica que abarquen, de su representatividad,
de las acciones que pretendan realizar y, en general, todos
los elementos de juicio necesarios .
La Comisión puede oponerse al reconocimiento.
Una vez que la organización ha sido reconocida, la
Comisión lo publica en la serie C del Diario Oficial
de las Comunidades Europeas (D.O.), indicando el sector
económico o la zona en la que ejerza su actividad,
así como las acciones perseguidas.
Específico del sector del tabaco es
el hecho que la Comisión Europea reconoce directamente
a las organizaciones interprofesionales que así lo
soliciten cuando su ámbito de acción se produzca,
total o parcialmente, en el territorio de varios Estados
miembros.
Es necesario subrayar una cuestión
importante al respecto del reconocimiento. Sin la notificación
mencionada a la Comisión no existe reconocimiento
a escala comunitaria, es decir, que no es suficiente el
mero reconocimiento nacional unilateral para desplegar los
efectos previstos por las disposiciones comunitarias para
las organizaciones interprofesionales.
La importancia del reconocimiento comunitario
es fundamental para gozar de la seguridad jurídica
de poder llevar a cabo las acciones previstas y la realización
de los acuerdos interprofesionales con el beneficio de la
aplicación de las disposiciones específicas
comunitarias previstas en los reglamentos sectoriales.
Para terminan señalar que el
reconocimiento puede ser retirado por el Estado miembro,
por su propia iniciativa o de la Comisión, cuando
se producen determinadas circunstancias previstas por la
reglamentación comunitaria .
2.4. La extensión
de normas
Los acuerdos interprofesionales pueden establecerse
de dos formas: los que obligan sólo y exclusivamente
a los miembros de la organización y los que se aplican
y obligan también a otros operadores no miembros.
Este último caso se aplica mediante el mecanismo
conocido como extensión de normas, el cual es enormemente
controvertido en la acción de las organizaciones
interprofesionales especialmente si va acompañado
de la imposición de cotizaciones financieras obligatorias
para los no miembros.
En primer lugar, señalar que la extensión
de normas es acordada por los Estados miembros a iniciativa
de la organización interprofesional por un período
limitado de tiempo, que no puede exceder de tres campañas
de comercialización, y para los operadores no miembros
de la organización operando en la o las regiones
donde tiene su campo de acción la organización,
cuando ésta es considerada representativa de la producción
y/o del comercio y/o de la transformación de un producto
determinado.
Se considera representativa para la extensión
de normas a la organización interprofesional, cuando
reagrupa al menos los dos tercios de cada una de las ramas
reagrupadas del producto o de los productos concernidos
en la o las regiones de un Estado miembro.
El contenido de las normas para las que una
organización interprofesional puede solicitar su
extensión viene determinado por la reglamentación
comunitaria, siendo necesario que se apliquen internamente
en la propia organización durante al menos una campaña
de comercialización y que no perjudique su extensión
al resto de los operadores del Estado ni a los otros de
la Comunidad.
La extensión de normas en el caso
del sector de frutas y hortalizas se limita a las siguientes
acciones , las cuales son mutatis mutandi las mismas para
los sectores del tabaco y pesca:
- conocimiento de la producción
y del mercado;
- normas de producción más
estrictas que las exigidas, bien por las disposiciones
comunitarias, bien por las nacionales;
- elaboración de contratos tipos
compatibles con la reglamentación comunitaria;
- normas de comercialización;
- normas de protección del medio
ambiente;
- acciones de promoción y de valorización
de la producción; y
- acción de protección de
la agricultura biológica y de las denominaciones
de origen, labels de calidad e indicaciones geográficas
La extensión deber ser publicada en
el Diario Oficial de las Comunidades Europeas para conocimiento
público general.
Sumamente importante es resaltar que la Comisión
Europea puede decidir, en cualquier momento, que el Estado
miembro debe retirar la extensión de normas cuando
se constate que dicha extensión impide la competencia
en una parte importante del mercado común, atenta
contra la libertad de comercio o compromete los objetivos
de la política agraria y pesquera comunitaria.
De nuevo el Reglamento vitivinícola
da una regulación diferente de la extensión
de normas al señalar únicamente en el apartado
2 del artículo 41, que las normas de comercialización
definidas por el Estado miembro en aplicación de
decisiones de las organizaciones sectoriales deben ponerse
in extenso en conocimiento de los operadores mediante su
aparición en una publicación oficial del Estado
miembro de que se trate.
Con esta redacción parece que se está
consintiendo la posibilidad de aplicar la extensión
de normas a otros operadores no miembros de la organización,
pero sin más explicitación.
En el sector del aceite de oliva, simplemente
no se prevé la posibilidad de la extensión
de normas.
2.5. Las cotizaciones financieras
obligatorias
La imposición de cotizaciones financieras
obligatorias a los operadores no miembros de las organizaciones
interprofesionales en el marco de la extensión de
normas de sus acuerdos es, sin lugar a dudas, el punto más
conflictivo de la acción interprofesional y el que
más ha chocado con las normas del Tratado sobre la
libre circulación de mercancías y las normas
de la competencia, con su reflejo en la jurisprudencia del
TJCE cuando no existía un marco jurídico comunitario
específico de regulación sectorial de las
organizaciones interprofesionales.
La Comisión en numerosas ocasiones
declaró ilegal el cobro de tasas parafiscales destinadas
a financiar acciones interprofesionales (produckschappen
holandeses, varios organismos franceses).
La reglamentación comunitaria específica
en vigor en materia de las mencionadas cotizaciones financieras
obligatorias la encontramos en los artículos 9, apartados
7 y 10, del Reglamento (CEE) nº 2077/92, el artículo
22, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 2200/96 y el
artículo 16, apartado 4, del Reglamento (CE) nº
104/2000.
Es necesario resaltar que el Reglamento (CE)
nº 1493/99 relativo al vino y el Reglamento (CE) nº
1513/2001 sobre el aceite de oliva no hacen mención
alguna a dicha cuestión, por lo que el legislador
comunitario claramente se ha inhibido del tema.
Los elementos sustanciales de las cotizaciones
financieras obligatorias establecidos comúnmente
en la reglamentación sectorial de tabaco, frutas
y hortalizas y pesca son los siguientes:
- las acciones deben perseguir un interés
económico general para todos los operadores cuyas
actividades estén relacionadas con el producto
en causa;
- los operadores no miembros deben beneficiarse
de las acciones llevadas a cabo;
- las cotizaciones deben ser destinadas
a cubrir los gastos que resulten directamente de las acciones.
Es preciso reseñar que solamente en
el caso de las acciones previstas para las que una organización
interprofesional puede solicitar la extensión de
normas -conocimiento de la producción y del mercado,
normas de producción más estrictas, elaboración
de contratos tipo, normas de comercialización, protección
del medio ambiente, etc,- es cuando se puede decidir por
el Estado miembro la imposición de cotizaciones financieras
obligatorias a los operadores individuales o a los grupos
no miembros, debiendo darse al mismo tiempo los elementos
sustanciales descritos en el párrafo anterior.
El procedimiento comunitario de extensión
de normas es de aplicación, asimismo, al caso de
la extensión de los acuerdos que impliquen la imposición
de cotizaciones financieras obligatorias, esto es, autorización
por el Estado miembro, comunicación a la Comisión,
información al Comité de Gestión de
la OCM correspondiente y publicación en el D. O.,
serie C.
2.6. La aplicación de
las normas de la competencia a los acuerdos interprofesionales
de las organizaciones reconocidas en el ámbito comunitario.
Los acuerdos interprofesionales llevados
a cabo en el seno de la organización interprofesional
mediante la voluntad de todos sus participantes van a significar
la materialización en la práctica de los fines
y las acciones perseguidas por la propia entidad.
Esto es, los acuerdos interprofesionales
van a consistir, precisamente, en el desarrollo concreto
de los objetivos y de las acciones para los que ha sido
constituida la organización interprofesional.
Las disposiciones comunitarias reguladoras
de esta materia en las OCM del tabaco, frutas y hortalizas,
pesca y vino establecen una serie de normas específicas
sobre estos acuerdos interprofesionales.
- En las reglamentaciones
sectoriales del tabaco, frutas y hortalizas y pesca, el
legislador comunitario ha debido necesariamente utilizar
la base jurídica del artículo 36 del Tratado
para la regulación de las organizaciones interprofesionales
en el marco de estas OCM en la medida en que sus acuerdos
pueden afectar a las normas sobre la competencia previstas
en el Tratado.
Como punto de partida decir que una vez utilizada esta
base jurídica por el Consejo, hay que estimar,
como así lo establece la jurisprudencia del TJCE
en el asunto "Maizena" que "en el ejercicio
del poder que le es reconocido por el artículo
42 (actual 36), párrafo primero, del Tratado de
decidir en qué medida las reglas de la competencia
se aplican en el sector agrario…el Consejo detenta
un amplio poder de apreciación". En la misma
sentencia, el Tribunal señaló también
que el ex artículo 42 (actual artículo 36)
comporta el reconocimiento de la "primacía
de la política agraria sobre los objetivos del
tratado en el terreno de la competencia". De esta
manera, es necesario establecer de forma general que las
referidas normas de la competencia no deben ser aplicadas
a los acuerdos interprofesionales más que en función
de lo determinado por los distintos reglamentos en sus
disposiciones específicas regulando la materia
y no por la aplicación directa de los artículos
del Tratado sobre las normas de la competencia.
Añadir a lo anterior, algo controvertido, pero
completamente necesario y coherente desde el punto de
vista jurídico, como es el hecho de que en un marco
jurídico comunitario de reconocimiento de las organizaciones
interprofesionales y regulador de sus acuerdos, las normas
de la competencia previstas en el Tratado deberían
sólo aplicarse en la medida en que su aplicación
sea compatible con los objetivos de la OCM correspondiente,
la cual está reconociendo como parte integrante
de la misma a las entidades interprofesionales.
Este tema es de una importancia capital para el desarrollo
armonioso de las organizaciones interprofesionales y fuente
de su propia seguridad jurídica en el ejercicio
de sus fines y acciones.
Y esto es así, porque la reglamentación
comunitaria específica reguladora de los acuerdos
interprofesionales en el marco de las OCM reseñadas,
señala que lo que ha sido verdadera "espada
de Damocles" para las organizaciones interprofesionales,
es decir, el artículo 81, apartado 1, del Tratado
no se aplica a sus acuerdos, decisiones y prácticas
concertadas que son puestos en marcha para la realización
de las ya citadas acciones previstas por la reglamentación
comunitaria sectorial.
Decir, sin embargo, que para la aplicación de esta
excepción es necesario que los acuerdos hayan sido
notificados a la Comisión y que ésta no
declare su incompatibilidad con la reglamentación
comunitaria.
Serán declarados, en todo caso, contrarios a la
reglamentación comunitaria los que comportan alguna
de las disposiciones previstas en los artículos
7 y 20, en sus respectivos apartados 3, de los Reglamentos
nº 2077/92 y nº 2200/96. Estos preceptos legales
establecen que serán prohibidos los que:
- "puedan entrañar
cualquier forma de compartimentación de los
mercados dentro de la Comunidad;
- puedan perjudicar el buen funcionamiento
de la organización común de mercado;
- puedan originar distorsiones
de la competencia que no sean indispensables para
alcanzar los objetivos de la política agraria
común a través de la acción interprofesional;
- supongan fijación de
precios o cuotas sin perjuicio de las medidas adoptadas
por las organizaciones interprofesionales en el marco
de la aplicación de las disposiciones específicas
de la normativa comunitaria;
puedan dar lugar a discriminaciones
o eliminar la competencia respecto a alguna parte sustancial
de los productos en cuestión".
El artículo 14 del Reglamento
(CE) nº 104/2000 contiene una redacción similar
en cuanto a su contenido.
Es importante señalar que
la Comisión se reserva siempre el derecho de declarar
la incompatibilidad de acuerdos interprofesionales con
el artículo 81 del Tratado, aunque el plazo para
su oposición a los mismos en la fase de notificación
haya expirado, cuando las condiciones establecidas en
el reglamento no sean cumplidas por la organización
interprofesional.
- En el sector del
vino, la versión final aprobada del reglamento
(CE) nº 1493/99 del Consejo hizo tabla rasa, como
ya ha sido indicado, del contenido de la propuesta de
la Comisión y dio un giro sustancial con respecto
a la configuración reseñada anteriormente
en el tabaco y frutas y hortalizas.
El artículo 41, apartado 1, del Reglamento precitado
otorga a los Estados miembros, en aplicación de
las decisiones tomadas por las organizaciones sectoriales,
la competencia para poder definir normas de comercialización
sobre la regulación de la oferta en el momento
de la primera comercialización, con el fin de mejorar
el funcionamiento del mercado de los vinos de calidad
producidos en regiones determinadas (con denominación
de origen) y de los vinos de mesa denominados mediante
una indicación geográfica "siempre
que dichas normas se refieran a la puesta en reserva y/o
a la salida escalonada de los productos".
Quedan excluidas las decisiones y normas que puedan versar
sobre otras prácticas concertadas que las expresamente
mencionadas y, en particular, las consistentes en:
- la fijación de precios,
incluso con carácter indicativo o de recomendación;
- el bloqueo de un porcentaje
excesivo de la cosecha anual normalmente disponible
y, de forma general, toda operación anormal
de rarefacción de la oferta;
- la negativa a expedir el certificado
o certificados nacionales o comunitarios necesarios
para la circulación y comercialización
de los productos vitivinícolas, cuando dicha
comercialización se ajuste a las normas mencionadas.
El apartado 3 del artículo
43 mencionado, establece la obligación para los
Estados miembros, que han hecho utilización de
las posibilidades ofrecidas por el apartado 1 del mismo
artículo, de comunicar a la Comisión anualmente
un informe sobre las decisiones adoptadas. La Comisión
debe comprobar que las mismas se ajustan al Derecho comunitario
y, en particular, a las normas sobre la libre circulación
de mercancías y la libre competencia.
En el sector del aceite de oliva
no se establecen disposiciones específicas sobre
los acuerdos interprofesionales por lo que es necesario
interpretar que las normas del Tratado sobre la libre
competencia son de aplicación directa.
3. LA RELACIÓN ENTRE LAS
COTIZACIONES FINANCIERAS OBLIGATORIAS Y LAS TASAS PARAFISCALES.
Debido a su complejidad este tema merece un
epígrafe aparte donde se aborde y analice sus puntos
más conflictivos.
Como ya veíamos en el capítulo
3, cuando hablábamos de la jurisprudencia del Tribunal
de Justicia sobre las disposiciones del Tratado afectando
los acuerdos interprofesionales, la imposición, bajo
una u otra forma, de cotizaciones financieras obligatorias
interprofesionales a otros operadores no miembros de la organización
para la consecución de ciertos fines marcados por la
misma, chocó frontalmente contra dicha jurisprudencia
y la posición restrictiva de la Comisión, al
no existir un marco comunitario específico sectorial
sobre la regulación de dicha materia.
Vista la regulación efectuada de las
cotizaciones financieras obligatorias por los reglamentos
sectoriales examinados, pasemos a continuación a definir,
con la Comisión Europea, la noción de tasa parafiscal,
la cual en su concepción es bastante amplia. Dicha
institución europea, en un informe de 1986 sobre las
tasas parafiscales aplicadas a los productos agrarios, la
define como "una imposición recibida por un organismo
privado o público aplicada a la producción o
comercialización de un producto agrícola con
el fin de financiar actividades que beneficien al conjunto
del sector considerado".
En la jurisprudencia examinada del Tribunal
de Justicia hemos visto que éste declaraba incompatible
con el derecho comunitario, y en particular con los artículos
23, 25 y 90 del Tratado, las tasas parafiscales o cargas pecuniarias
que gravan los productos importados y nacionales para financiar
actividades beneficiando exclusiva o principalmente a los
productos nacionales.
A juicio de la Comisión la compatibilidad
de las tasas parafiscales con el Tratado en el sector agrario
debe ser apreciada, sin embargo, no sólo con los mencionados
artículos, sino también en relación con
las disposiciones de las OCM, y con las disposiciones de los
artículos 28 a 30 (libre circulación de mercancías)
y los artículos 87 a 89 (ayudas de Estado).
La Comisión en numerosas decisiones
siguió este criterio declarando ilegal el cobro de
tasas parafiscales destinadas a financiar acciones interprofesionales.
Estas decisiones han afectado a diferentes organismos interprofesionales,
entre ellos uno belga, los "produckschappen" holandeses
y varios franceses.
Uno de los últimos casos tratados por
la Comisión Europea en esta materia, antes de la adopción
por el Consejo del Reglamento (CE) nº 2200/96 en el sector
de las frutas y hortalizas, ha sido el caso de ayudas francesas
financiadas por cotizaciones obligatorias interprofesionales
existentes en este país a favor de la Asociación
Interprofesional de Frutas y Hortalizas (INTERFEL), las cuales
gravaban igualmente los productos importados de otros Estados
miembros. La Comisión consideraba dichas cotizaciones
ilegales en aplicación del artículo 87 del Tratado
y que, asimismo, habían sido adoptadas violando las
normas de procedimiento a aplicar a las ayudas estatales previstas
en el artículo 88, apartado 2, del mismo texto legal.
La Comisión decidió suspender
el procedimiento de infracción contra Francia en octubre
de 1997, porque este país se comprometió a modificar
su legislación interna y no aplicarla a los productos
importados.
Aunque fue suspendido el procedimiento por
la actitud del Gobierno francés, contestada fuertemente
por la organización interprofesional en cuestión,
la solución jurídica del fondo del asunto permanece
abierta por cuanto el caso INTERFEL no va a ser más
que un ejemplo entre una pluralidad de casos que van a producirse
después del reconocimiento comunitario en el sector
de frutas y hortalizas de las organizaciones interprofesionales.
El fondo del asunto en esta materia no es otro,
que el de determinar si, una vez, que la reglamentación
comunitaria permite en el marco de una OCM la extensión
de normas con la imposición de cotizaciones financieras
obligatorias correspondiente a los operadores no miembros
de la organización interprofesional, incluso cuando
se trata de operadores de productos importados, es necesario
aplicar de forma prioritaria los artículos 23, 25 y
90, 28 a 30, y 87 del Tratado, o, por el contrario, si se
debe examinar la cuestión a la luz de las disposiciones
específicas reglamentarias sectoriales (lex specialis)
y aplicar subsidiariamente dichas disposiciones del Tratado
para lo que no esté expresamente previsto en el reglamento
del sector considerado.
A mi juicio, cuando el Consejo ha hecho utilización
de la base jurídica prevista en el artículo
36 del Tratado y ha decidido cómo hay que aplicar las
normas de la competencia en la OCM en cuestión, de
la cual forman parte integrantes las organizaciones interprofesionales
reconocidas a nivel comunitarias, sería difícil
admitir que la Comisión pudiera continuar a examinar
este problema como antaño cuando no existían
disposiciones comunitarias específicas sobre la materia.
Y, esto es así, sobre todo teniendo
en cuenta que la reglamentación comunitaria sectorial,
como hemos visto en los epígrafes anteriores, es bastante
exhaustiva, detallada, transparente, siendo, incluso, restrictiva,
cuando la extensión se acompaña de la imposición
de cotizaciones financieras obligatorias, las cuáles
están sometidas a tres condiciones suplementarias francamente
limitativas y homogéneas para los todos los operadores
concernidos, como son, recordemos, la de presentar la acción
un interés económico general, la de que todos
deben beneficiarse de la misma, y la de la relación
directa entre la cotización y los gastos de la acción
llevada a cabo.
Además existe un elemento muy importante
a tomar en consideración a la hora de dar una respuesta
jurídica equilibrada al problema, como es, en el caso
particular de las acciones interprofesionales destinadas a
la promoción genérica o valorización
de productos agroalimentarios, el riesgo de discriminación
entre los operadores cuando los productos procedentes de otros
Estados miembros no fueran sometidos a las cotizaciones mencionadas
y, sin embargo, se beneficiaran del efecto comercial de dichas
acciones . Esto no sólo sería contrario al Tratado
, sino también al artículo 21, apartado 3, letra
d) del Reglamento (CE) nº 2200/96 (discriminación
a rebours o a contrario).
En consecuencia, se estima que las disposiciones
de la reglamentación comunitaria sectorial reguladora
de las organizaciones interprofesionales deben ser consideradas
como lex specialis y ser aplicadas sus disposiciones específicas
en la materia para la resolución de esta importante
cuestión, aplicando las normas del Tratado sólo
en los casos y circunstancias no previstas en dicha reglamentación
comunitaria .
Es evidente que esta última afirmación
vale para el caso de las OCM del tabaco, frutas y hortalizas
y pesca, las cuales como hemos visto han adoptado en el marco
de sus disposiciones normas específicas sobre la materia,
pero no así en el sector del vino, en el cual el legislador
comunitario ha optado por no legislar nada sobre las cotizaciones
financieras obligatorias, por lo que debe interpretarse, en
este caso, que las normas del Tratado sobre las exacciones
de efecto equivalente a los derechos de aduana e imposiciones
fiscales internas, las referidas a la libre circulación
de mercancías y las normas de la competencia son de
aplicación directa, como así, por otra parte,
cabe inferirse de la redacción dada al apartado 3 del
artículo 41 del Reglamento (CE) nº 1493/99.
4. CONCLUSIONES FINALES
La Unión Europea se encuentra en mi
opinión en una nueva fase para afrontar la complejidad
jurídica de los acuerdos interprofesionales que comienza
cuando se aprobaron los reglamentos sectoriales que hemos
examinado reguladores de las organizaciones interprofesionales.
Es cierto que el punto de partida cuando no
existía la mencionada regulación fue francamente
restrictivo con los mismos, tanto por parte de la Comisión
como del TJCE. Ello fue debido, fundamentalmente, al hecho
de que ambas instituciones tuvieron que adoptar sus decisiones
y sentencias en una fase de inhibición reglamentaria
comunitaria en la cual no existía un marco jurídico
específico en la materia.
En esta fase predominó la aplicación
de las normas del Tratado relativas a la libre circulación
de mercancías y a la libre competencia sobre los acuerdos
y acciones interprofesionales de organizaciones que estaban
reguladas en el orden jurídico interno de algunos Estados
miembros.
Es por ello, que esta primera fase restrictiva
debería terminar, especialmente por lo que se refiere
a los sectores agrario y pesquero comunitarios para los cuales
se han adoptado disposiciones reguladoras sobre las organizaciones
y acuerdos interprofesionales en el marco de sus respectivas
OCM, lo que podría animar al progresivo desarrollo
de estas organizaciones tanto en los sectores reconocidos
como en el resto de los sectores que podrían optar
en el futuro al reconocimiento comunitario.
Lo evidente, es que la desregulación
de la economía y de los mercados agroalimentarios va
a continuar siendo un hecho cada día más importante
y sumado a la progresiva reducción comunitaria de los
niveles de ayuda a los productos agrarios, debe propiciar
una mayor colaboración y coordinación de los
sujetos de la cadena agroalimentaria para el ejercicio de
acciones tendentes a mejorar los sistemas productivos, industriales
y comerciales. Acciones como la promoción, la investigación,
la distribución comercial, el conocimiento y transparencia
de los mercados, la búsqueda de métodos respetuosos
con el medio ambiente, la adaptación de la oferta a
la demanda de los consumidores, las políticas de calidad,
etc., pueden beneficiar al conjunto de los operadores. Y si
esto es así, por qué no participar todos en
acciones bien definidas mediante las cotizaciones financieras
obligatorias de naturaleza privada.
A menor presencia proteccionista de los poderes
públicos se hace más necesaria la presencia
y protagonismo de los sujetos privados, mediante la estructuración
y regulación de sus relaciones contractuales. Las acciones
interprofesionales, en el caso de la Unión Europea,
deben insertarse en consecuencia en los objetivos de las diferentes
OCM y de los objetivos del artículo 33 del Tratado.
De esta manera, consideramos que la Unión
Europea debe continuar en su política de reconocimiento
sectorial de las organizaciones interprofesionales, siguiendo
más los ejemplos de los sectores del tabaco bruto,
frutas y hortalizas y pesca, que los del vino y aceite de
oliva.
Los sectores de las plantas ornamentales, del
azúcar, de la carne, de la leche, etc. , podían
aprovechar las distintas reformas de sus OCM previstas para
la regulación comunitaria de dichas organizaciones,
de sus acciones y acuerdos.
Decir a este respecto que, personalmente,
prefiero las regulaciones más exhaustivas en los sectores
del tabaco, frutas y hortalizas y pesca de las distintas cuestiones
que plantea la acción interprofesional que el aligeramiento
e inhibición normativa comunitaria llevada a cabo en
las OCM del vino y aceite de oliva, sobre todo y básicamente
por motivos de seguridad jurídica con respecto a la
aplicación de las normas de la competencia a los acuerdos
interprofesionales.
Sin embargo, a nivel jurídico el futuro de las organizaciones
interprofesionales en Europa va a depender, muy mucho, de
la respuesta que la Comisión Europea y, en su caso,
el TJCE den a los acuerdos interprofesionales, la extensión
de sus normas y la imposición de cotizaciones financieras
obligatorias a los operadores no miembros para el cumplimiento
de los fines de las organizaciones interprofesionales en el
marco de las OCM que las reconocen y regulan en el ámbito
comunitario.
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